Informe sobre el Examen Global de la Ayuda para el Comercio y la Sesión del Consejo General
(19 a 21 de noviembre de 2007, OMC, Centro William Rappard)

I. Introducción

1. En diciembre de 2006, el Director General de la OMC informó al Consejo General sobre sus consultas en torno a la Ayuda para el Comercio y describió los pasos siguientes para avanzar del debate sobre políticas a los aspectos prácticos de la aplicación. También dijo que el reto principal era lograr una valoración cualitativa y cuantitativa precisa de la Ayuda para el Comercio. La importancia de mejorar los actuales mecanismos de vigilancia y evaluación fue señalada por el Equipo de Trabajo creado por el Director General de la OMC, que formuló recomendaciones encaminadas a hacer operativa la Ayuda para el Comercio, tal como se encomendó en la Conferencia Ministerial de Hong Kong. Como parte de sus esfuerzos para mejorar los mecanismos de vigilancia y evaluación, la OMC organizó tres reuniones regionales en 2007 con objeto de movilizar la Ayuda para el Comercio. La culminación del proceso de Ayuda para el Comercio para este año fue el Examen Global de la Ayuda para el Comercio, celebrado los días 19 y 20 de noviembre de 2007, y el debate del 21 de noviembre de 2007 en el Consejo General de la OMC.

2. El Examen Global de la Ayuda para el Comercio tenía tres objetivos: i) analizar el progreso alcanzado hasta la fecha, que incluía una sesión de información sobre los tres exámenes regionales efectuados anteriormente durante el año; ii) identificar los próximos pasos, permitiendo a los donantes, las organizaciones y los países asociados expresar sus opiniones y/o limitaciones respecto a la Ayuda para el Comercio; y iii) mejorar la vigilancia y la evaluación en el marco de la OMC.

3. De acuerdo con los objetivos, la sesión de tres días se dividió de la siguiente manera: i) el primer día se realizó un programa técnico que comprendía un taller sobre la vigilancia y la evaluación, así como varias sesiones paralelas llevadas a cabo en pequeños grupos que trataron las cuestiones transversales relativas a la Ayuda para el Comercio, la incorporación, los enfoques regionales y las asociaciones entre los sectores público y privado; y ii) el segundo y tercer día se celebró un debate de alto nivel, que analizó el progreso alcanzado hasta la fecha en materia de Ayuda para el Comercio y estableció las estrategias futuras.

II. Programa Técnico

A. Taller sobre la Vigilancia y la Evaluación

4. El taller se dividió en dos sesiones: una dedicada a examinar la manera de mejorar la medición “cuantitativa” de la Ayuda para el Comercio, y la otra centrada en los aspectos “cualitativos” de los datos.

5. En vista de las dificultades observadas para medir la Ayuda para el Comercio, esta sesión pretendía examinar, y finalmente acordar, mejores métodos para medir los flujos de la Ayuda para el Comercio. Con este propósito, es indispensable mejorar y aclarar no sólo la manera de evaluar la adicionalidad sino también cómo valorar la calidad de la Ayuda para el Comercio. En cuanto al aspecto cuantitativo, la atención se centró en la dificultad de comprender adecuadamente el significado exacto de Ayuda para el Comercio y saber si es necesario usar indicadores generales o restrictivos; es decir, ¿pueden actividades más generales de ayuda para el desarrollo, como la educación, considerarse Ayuda para el Comercio, teniendo en cuenta la posible repercusión de éstas en el comercio? Al respecto, se mencionó la base de datos del Sistema de Notificación por parte de los Países Acreedores (CRS), de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), que la mayoría de los participantes consideró insuficiente para captar correctamente los flujos de la Ayuda para el Comercio. Sin embargo, se reconoció que tenía más sentido desarrollar un sistema ya existente que crear uno nuevo.

6. En lo relativo al aspecto cualitativo, los debates se centraron en la mejor manera de evaluar el impacto de la Ayuda para el Comercio. De las cuestiones analizadas, la más importante fue si debían considerarse indicadores de medio o largo plazo, e indicadores macro o por proyecto. Algunos oradores recalcaron que los macroindicadores a largo plazo eran más adecuados para medir el objetivo final de la Ayuda para el Comercio, es decir, mejorar la capacidad comercial de los países en desarrollo. Sin embargo, otros señalaron la dificultad técnica implícita en estos indicadores, que captarían también las perturbaciones externas sin relación con el comercio. Sobre una cuestión relacionada, varios participantes expresaron que la atención debía centrarse en la vigilancia y no en la evaluación, porque sólo cuando las cosas funcionan pueden llegar a tener un impacto.

7. La sesión no logró ningún resultado concreto sobre la manera de medir la Ayuda para el Comercio. Sin embargo, ésta fue de utilidad para cumplir el objetivo de identificar las áreas de divergencia que deberán aclararse en un simposio de expertos previsto en primavera o verano de 2008.

B. Sesiones en Pequeños Grupos

8. La tarde del primer día estuvo dedicada a tres sesiones paralelas que tuvieron lugar en pequeños grupos que pretendían examinar las cuestiones relevantes en materia de Ayuda para el Comercio desde una perspectiva transversal. Se celebraron tres sesiones: una sobre la incorporación, otra sobre los enfoques regionales, y una tercera sobre las asociaciones entre los sectores público y privado.

9. La sesión sobre la incorporación analizó el papel cada vez más importante del comercio en los planes nacionales de desarrollo y/o en los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP), y los obstáculos principales que impiden incrementar la capacidad nacional de exportación. La sesión destacó la importancia de los DELP a la hora de orientar las políticas comerciales. Identificó asimismo los principales obstáculos a los que se enfrentan las exportaciones de los países en desarrollo y los países menos adelantados (PMA), como los obstáculos no arancelarios, en particular las medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) y los obstáculos técnicos al comercio (OTC), pero también la infraestructura social (y económica). Se deberían abordar estas cuestiones en las políticas comerciales, que tendrán éxito únicamente si su aplicación es coherente (tanto dentro de los países como en la comunidad de donantes) y si se garantiza plenamente la identificación de los países con las actividades.

10. En la sesión relativa a los enfoques regionales en materia de Ayuda para el Comercio, se hizo hincapié en la importancia de mantener un enfoque regional en lo que se refiere a las iniciativas comerciales y de ampliar este enfoque a la mayoría de los sectores. Respecto a la infraestructura, se reconoció que ésta tiene un desarrollo deficiente en la mayoría de los países receptores de la Ayuda para el Comercio. Por tanto, es indispensable establecer redes regionales que permitan desarrollar la capacidad de exportación. Las normas de origen serían considerablemente más sencillas y fáciles de cumplir si estuviesen armonizadas a nivel regional. Lo mismo se aplica a las normas, los procedimientos aduaneros y la facilitación del comercio. Al respecto, algunos países presentaron ejemplos de financiación regional de proyectos, como los corredores de transporte. Los participantes señalaron algunos problemas que conviene resolver, puesto que el enfoque regional es relativamente reciente. Entre ellos figura la necesidad de mantener involucrado al sector privado, incrementar la asistencia oficial para el desarrollo (AOD), mejorar los mecanismos de vigilancia a nivel regional y mantener la coherencia entre las prioridades nacionales y regionales.

11. La sesión relativa a las asociaciones entre los sectores público y privado estuvo orientada al descubrimiento de vías que permitan crear un entorno más favorable para los inversionistas en los países en desarrollo. Se señaló que existe una falta de acuerdo en cuanto a lo que se requiere para establecer asociaciones exitosas entre los sectores público y privado. Por ello, es muy necesario realizar un esfuerzo encaminado a la creación de capacidad en el sector público, que permita gestionar dichas asociaciones. Estas asociaciones pueden y deben estar dirigidas a diversos sectores, como la energía, las telecomunicaciones y la facilitación del comercio. Sin embargo, también es preciso fomentar proyectos más pequeños mediante la participación de pequeñas y medianas empresas (PYME). Se destacó que el problema no es la financiación de los proyectos, ya que existen muchas empresas dispuestas a invertir, sino la necesidad de encontrar opciones alternativas para movilizar fondos y mejorar las condiciones de inversión. Por último, se pidió intercambiar información sobre prácticas óptimas y aprovechar las lecciones que ofrecen los casos de éxito.

III. Debate de Alto Nivel

12. El debate de alto nivel reunió a varios directores de organizaciones tales como la OMC, la OCDE, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Asiático de Desarrollo (BAsD), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Africano de Desarrollo (BAfD), además de funcionarios de alto nivel de los donantes bilaterales, quienes examinaron el progreso realizado hasta la fecha y expusieron sus opiniones acerca de la Ayuda para el Comercio en los próximos años.

A. Examen de los Resultados del Primer Año

13. El Sr. Pascal Lamy, Director General de la OMC, y el Sr. Ángel Gurría, Secretario General de la OCDE, examinaron el progreso realizado hasta la fecha en materia de Ayuda para el Comercio y repasaron las lecciones principales obtenidas tras el primer año de vigilancia de la Ayuda para el Comercio.

14. El Sr. Lamy hizo hincapié en la importancia de la Ayuda para el Comercio como catalizador del aumento de la capacidad de exportación de un país. Sin embargo, para que la Ayuda para el Comercio fuese un éxito, el primer año de vigilancia debía mostrar cinco cuestiones fundamentales: i) liderazgo, ii) establecimiento de prioridades, iii) enfoque regional, iv) financiación incrementada y previsible, y v) movilización del sector privado. El Sr. Lamy explicó que, aunque la Ayuda para el Comercio permitiera mejorar la capacidad de oferta, no sustituiría en modo alguno los resultados positivos que se derivarían de la conclusión con éxito de las negociaciones de Doha. Recordó que la OMC no es una agencia para el desarrollo, ni pretende serlo, aunque está en una posición idónea para garantizar la coherencia en términos de vigilancia y evaluación. Al respecto, elogió la importancia de las autoevaluaciones de los países asociados y los donantes que permiten vigilar la Ayuda para el Comercio. Para finalizar, el Sr. Lamy destacó la necesidad de mejorar los mecanismos de vigilancia y evaluación.

15. El Sr. Gurría presentó algunos resultados del primer informe conjunto OMC/OCDE titulado “Aid for Trade at a Glance 2007”, resultado del marco de vigilancia conjunta OMC/OCDE. El Sr. Gurría recordó en primer lugar a los presentes la cuestión de la definición del alcance de la Ayuda para el Comercio, aclarando que la perspectiva del informe es más bien amplia, puesto que incluye la creación de capacidad productiva e infraestructura económica entre las categorías de la Ayuda para el Comercio. Declaró que el promedio de la ayuda anual relacionada con el comercio otorgada entre 2002 y 2005 fue de 21 mil millones de dólares estadounidenses, de los que más de la mitad se destinó a infraestructura económica. No existen cifras disponibles más allá de 2005, por lo que éstas no incluyen los progresos realizados desde el lanzamiento de la iniciativa de Ayuda para el Comercio en Hong Kong. Sin embargo, el informe proporciona una base suficiente para determinar las áreas en que se requiere mejorar la vigilancia y la evaluación. El Sr. Gurría hizo hincapié en la necesidad de hacer seguimiento tanto de los pagos como de los compromisos. Asimismo, dijo que, además de los insumos, es indispensable considerar los resultados y examinar sus repercusiones a nivel local. Por último, recordó a los presentes que la responsabilidad mutua es fundamental para lograr un avance, ya que sólo ocho países asociados habían contestado al cuestionario de autoevaluación.

B. La Ayuda para el Comercio y el Programa para el Desarrollo

16. Los directores de las principales organizaciones internacionales comunicaron los puntos de vista de sus instituciones sobre la Ayuda para el Comercio y expusieron la manera en que piensan participar [nota 1]. Cada uno mostró su entusiasmo por participar en esta iniciativa y contribuir en los ámbitos en los que disponen de una ventaja comparativa.

17. El Presidente del Banco Mundial declaró que el Banco estaba dispuesto a proporcionar apoyo en materia de vigilancia y evaluación, aunque su principal ventaja reside en la aplicación. También aprovechó la ocasión para informar de que el Banco ampliará su programa comercial en función de siete elementos: i) incrementar los programas nacionales relacionados con el comercio, ii) otorgar más recursos a la infraestructura, iii) ampliar los servicios de financiación del comercio, iv) incrementar el apoyo a la facilitación del comercio, v) reforzar la ayuda a la formación en determinados ámbitos, vi) desarrollar indicadores comerciales y de la competitividad, y vii) fortalecer el conocimiento en materia de desarrollo del comercio.

18. El Director General del FMI declaró que las políticas de exportación y de crecimiento deben actuar conjuntamente y elogió la pertinencia del Marco Integrado (MI) mejorado que asociaba ambas políticas. El FMI podría participar en aquellas áreas que apoyen la creación de un entorno orientado al crecimiento y estimulen el comercio, tal como la reforma fiscal y aduanera y la financiación del comercio. El Administrador del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) señaló la importancia que se otorga al MI mejorado, ya que sitúa al comercio en el centro de los planes nacionales de desarrollo. Recordó que es necesario reforzar la cooperación entre las distintas organizaciones, y que estas instituciones, como la Organización Mundial de la Salud (OMS) o el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), pueden aportar contribuciones fundamentales en los ámbitos de su competencia. Los tres bancos regionales (BID, BAfD y BAsD) destacaron la importancia de la integración regional como manera de desarrollar el comercio y ampliar las iniciativas regionales en diversos sectores como la infraestructura. Fue notable asimismo la distinta perspectiva que presentó el Secretario General de la UNCTAD, quien declaró que en ausencia de Ayuda para el Comercio, el Programa de Trabajo de Doha podría comportar pérdidas netas para algunos países pobres. Manifestó que, si bien es necesario prestar especial atención a los PMA, los países que no forman parte de este grupo (y sólo pueden recibir financiación de la AIF) también necesitan seguir recibiendo ayuda en relación con las cuestiones comerciales, por lo que es preciso seguir desarrollando programas tales como el Programa Integrado Conjunto de Asistencia Técnica (JITAP).

C. Pasos a Seguir y Planes para el Futuro

19. Tres sesiones regionales tuvieron lugar entre la tarde del segundo día y la mañana del tercero, con miras a reunir a los principales países asociados e indicar los pasos futuros en cada una de las tres regiones principales: América Latina y el Caribe, Asia y el Pacífico, y África.

20. La sesión relativa a América Latina y el Caribe manifestó su preocupación por la insuficiente atención que atrae la región como receptor de ayuda, puesto que sólo el 7 por ciento de la AOD total le es destinada; algunos participantes pidieron la creación de un equipo de trabajo a nivel regional que ayude a captar fondos. Los oradores recalcaron asimismo la importancia de los programas regionales, con especial atención a las MSF y la infraestructura. Sin embargo, es importante considerar cada país por separado, puesto que la región está compuesta de muchas realidades diferentes que van desde países en desarrollo sin litoral a potencias relativamente industrializadas. Estas diferencias significan que algunos países de la región (la Argentina, el Brasil y México) también podrían participar en la Ayuda para el Comercio como donantes, proporcionando principalmente asistencia técnica. Se plantearon preocupaciones similares en la sesión relativa a Asia y el Pacífico. Los participantes recordaron que aunque Asia haya obtenido éxitos recientemente, muchos países se enfrentan aún a importantes dificultades, en particular los numerosos países en desarrollo sin litoral y los pequeños Estados insulares en desarrollo, que poseen una infraestructura muy deficiente.

21. En la sesión relativa a África, los oradores convinieron en que el problema principal del continente es el elevado costo que entraña iniciar una actividad comercial, debido a, los muchos obstáculos existentes, como una infraestructura inadecuada y la falta de recursos humanos y financieros. La Ayuda para el Comercio permitiría abordar estas dificultades. Una de las principales desventajas es la debilidad y desorganización del sector privado. Por tanto, existe la necesidad urgente de fortalecer la capacidad del sector privado. Paralelamente, deben fomentarse las asociaciones entre los sectores público y privado en todas las etapas. Tanto el sector privado como el público necesitan comprender mejor los posibles beneficios de la Ayuda para el Comercio. Los participantes expresaron la necesidad de aumentar la concienciación con el fin de asegurar la coherencia del proceso. Al igual que en las otras sesiones, se hizo hincapié en la importancia de mantener un enfoque regional. Por último, era indispensable informar constantemente sobre los avances, por lo que se propuso celebrar una reunión para efectuar un balance de resultados en otoño de 2008.

D. Perspectivas – Debate del Consejo General sobre la Ayuda para el Comercio

22. La última parte del Examen estuvo dedicada a un debate en el Consejo General, en el que los miembros y observadores de la OMC tuvieron la oportunidad de expresar sus puntos de vista, planes y solicitudes respecto a la Ayuda para el Comercio [nota 2].

23. En general, se hizo hincapié en la importancia de la Ayuda para el Comercio. Los miembros y observadores orientaron sus declaraciones en función de sus propias especificidades. Los países donantes expusieron en detalle sus proyectos comerciales más significativos y las sumas que se han comprometido a desembolsar o que ya han desembolsado. La mayoría de los países anunciaron un incremento del componente comercial de su ayuda e hicieron un llamamiento a la conclusión con éxito de las negociaciones de Doha. Entre los compromisos específicos asumidos por los países, cabe destacar la decisión de Nueva Zelanda de iniciar su apoyo a la ACICI. Algunos donantes no tradicionales de la Ayuda para el Comercio, tales como España, expresaron su voluntad de financiar dicha ayuda. Los países asociados centraron sus intervenciones en las áreas específicas que más requieren la Ayuda para el Comercio, siendo la infraestructura la más solicitada, al mismo tiempo que reiteraron la necesidad de incrementar y hacer más previsible la financiación y de garantizar la identificación de los países con las actividades. Algunos de los países en desarrollo de mayor tamaño, como Arabia Saudita, la China y Turquía, declararon que también han puesto en práctica programas de ayuda relacionada con el comercio destinados en gran parte a países menos adelantados. Asimismo, muchos países en desarrollo aprovecharon la ocasión para declarar que ya han adoptado medidas para incorporar el comercio en sus estrategias nacionales de desarrollo. La mayoría de los países asociados relacionaron la Ayuda para el Comercio con las negociaciones de Doha, instando de nuevo a un mejor acceso a los mercados y mayores flexibilidades, como lo habían hecho anteriormente durante el proceso de negociación. Es también de desatacar que la ACICI recibiera un agradecimiento público de los representantes de Lesotho, en nombre de los PMA; del Paraguay, por parte de los países en desarrollo sin litoral, de Qatar, en nombre de varias delegaciones árabes [nota 3], y de Antigua y Barbuda, Camboya, Honduras, Mongolia y Suriname.

IV. Conclusión

24. El Examen Global de la Ayuda para el Comercio ha demostrado que la Ayuda para el Comercio ha cobrado importancia de manera indiscutible y que casi todas las partes interesadas desean estar involucradas. Los países desarrollados y las organizaciones incrementarán su apoyo a las actividades relacionadas con el comercio, mientras que los países en desarrollo, con el fin de garantizar su participación, tienen más ganas que nunca de otorgar mayor importancia al comercio en sus programas nacionales.

25. En materia de vigilancia y evaluación, la reunión permitió identificar las áreas de divergencia, relacionadas principalmente con la definición de la Ayuda para el Comercio, insistir aún más en la vigilancia por parte de los países, captar la dimensión regional de la Ayuda para el Comercio y ampliar el alcance de las autoevaluaciones de los países donantes y los países asociados. Asimismo, los indicadores futuros deberán permitir considerar no sólo los flujos sino también los resultados, ya que éstos son el objetivo final de la Ayuda para el Comercio. La mayoría de estas cuestiones siguen pendientes y se examinarán más a fondo durante el simposio de expertos que tendrá lugar antes del verano de 2008.

Acrónimos

Nota 1: Los directores del Banco Mundial, el FMI, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el BID, el BAfD y el BAsD formaron parte del grupo de expertos; los directores de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), la Unión Postal Universal (UPU) y la Corporación Internacional Islámica de Financiación para el Comercio (CIIFC) también aportaron contribuciones adicionales. (volver a texto)

Nota 2: Varios donantes bilaterales ya habían realizado declaraciones públicas el día anterior; para simplificar, se incluyen todas ellas en esta sección, ya que la naturaleza de estas declaraciones es esencialmente la misma. (volver a texto)

Nota 3: El Consejo de Cooperación del Golfo (CCG), que incluye Arabia Saudita, Bahrein, los Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Omán y Qatar, además de Jordania, el Líbano y Yemen. (volver a texto)