I. Introducción

1. La extensa iniciativa sobre la Ayuda para el Comercio cuenta con la promesa de contribuciones potencialmente elevadas para apuntalar un paquete final de las negociaciones de Doha. Existen ciertas preocupaciones sobre las diversas motivaciones para la Ayuda para el Comercio: tanto como un intento de compensar la percepción de pérdidas, como de reforzar buenos resultados en las negociaciones de Doha sobre acceso a los mercados. Sin embargo, los posibles beneficios de un esfuerzo bien concebido de Ayuda para el Comercio no deben desecharse. Los países menos adelantados (PMA), las pequeñas economías, los países en desarrollo sin litoral (PDSL) y, de hecho, cualquier país en desarrollo que esté batallando para aprovechar las oportunidades comerciales y llegar a ser un país competitivo, podrían ganar mucho.

2. Actualmente, el debate sobre la Ayuda para el Comercio se acomete en diversos foros. Los grupos de trabajo sobre la Ayuda para el Comercio y el Marco Integrado (MI) son también importantes. Sin embargo, son las instituciones financieras internacionales (IFI) – especialmente el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) en el marco del Comité para el Desarrollo – las que tomarán la mayoría de las decisiones estratégicas. Es necesario que las pequeñas delegaciones sigan atentamente el proceso y traten de participar de modo que aprovechen al máximo esta iniciativa en beneficio de sus propios intereses comerciales; después de todo, la Ayuda para el Comercio está destinada a los miembros de la OMC más desaventajados.

3. Los párrafos que figuran a continuación tienen por objeto contribuir a afinar el debate sobre la Ayuda para el Comercio en el marco de la OMC, describiendo cómo surgió en tanto iniciativa discutida vigorosamente en las comunidades de comercio y desarrollo. Se pretende asimismo aclarar una confusa red de propuestas, examinando sus elementos constitutivos y considerando las iniciativas relativas a las cuestiones más apremiantes planteadas en el debate por las diferentes partes interesadas. ¿Cuánta financiación adicional se consagrará a la Ayuda para el Comercio? ¿De qué manera encajan las nuevas promesas de contribución a la Ayuda para el Comercio en el más amplio contexto del Consenso de Monterrey sobre la financiación para el Desarrollo? ¿Qué ámbitos abarcará la Ayuda para el Comercio? ¿Quiénes serán los posibles beneficiarios? ¿Mediante qué mecanismos se desembolsará, los existentes u otros nuevos? En medio de este barullo, la coherencia emerge como una seria preocupación que ilustra los retos centrales que afrontan tanto los donantes institucionales y bilaterales como los beneficiarios de la Ayuda para el Comercio.  

II. El Mandato de Hong Kong, las Promesas de Hong Kong

4. El párrafo 57 de la Declaración Ministerial de Hong Kong, titulado “Ayuda para el Comercio”, dice así:

  “ Acogemos con satisfacción los debates que han mantenido este año los Ministros de Finanzas y Desarrollo en diversos foros, incluido el Comité para el Desarrollo del Banco Mundial y del FMI, sobre la ampliación de la ayuda para el comercio. La ayuda para el comercio deberá tener el objetivo de ayudar a los países en desarrollo, en particular a los PMA, a crear la capacidad de oferta y la infraestructura relacionada con el comercio que necesitan para poder aplicar los Acuerdos de la OMC y beneficiarse de ellos y, más en general, para aumentar su comercio. La ayuda para el comercio no puede sustituir a los beneficios para el desarrollo que resultarán de una conclusión fructífera del PDD, en particular en materia de acceso a los mercados. No obstante, puede ser un valioso complemento del PDD. Invitamos al Director General a que cree un equipo de trabajo que hará recomendaciones sobre la forma de hacer operativa la ayuda para el comercio. El Equipo de Trabajo hará recomendaciones al Consejo General no más tarde de julio de 2006 sobre la forma más eficaz en que la ayuda para el comercio puede contribuir a la dimensión de desarrollo del PDD. Invitamos también al Director General a que celebre consultas con los Miembros, así como con el FMI y el Banco Mundial, las organizaciones internacionales pertinentes y los bancos regionales de desarrollo, con miras a rendir informe al Consejo General sobre los mecanismos apropiados para obtener recursos financieros adicionales destinados a la ayuda para el comercio, mediante donaciones y préstamos en condiciones de favor cuando proceda.”

5. Aunque aparentemente la Ayuda para el Comercio constituye un ámbito independiente de los demás, en la práctica su mandato estará entreverado con los del Marco Integrado (párrafos 48 a 51); de la Facilitación del Comercio (párrafos 33 y anexo E); de las pequeñas economías (párrafo 41); de los PMA (párrafo 47); de la Cooperación Técnica (párrafos 52-54) y de la Coherencia (párrafo 56).

6. En la Declaración se trata de resaltar que una ampliación del acceso a los mercados es la clave para obtener resultados positivos en materia de desarrollo en las negociaciones de Doha. Sin embargo, no puede ignorarse que el objetivo de la Ayuda para el Comercio es, en parte, beneficiar a muchos participantes de las negociaciones de Doha que verán resultados de escaso valor inmediato – e incluso pérdidas a corto plazo como consecuencia de la erosión de las preferencias o la reducción de los aranceles –, independientemente del paquete de acceso a los mercados resultante. Esto podría considerarse un ejercicio de cinismo por parte de los países que insisten en la prestación de la Ayuda para el Comercio. Por otra parte, resulta evidente que el acceso a los mercados sirve de poco si no se dispone de una infraestructura comercial adecuada y de capacidad de oferta. Por tanto, los actores más débiles del sistema comercial deberían tomar en serio la Ayuda para el Comercio, ya que, en principio, podría suponer una oportunidad excepcional para hacer avanzar los objetivos de desarrollo en un grado extremadamente práctico.

7. Antes y durante la reunión de Hong Kong, una serie de miembros hicieron anuncios públicos de sus compromisos financieros respecto a la Ayuda para el Comercio. Los tres principales actores realizaron, aparentemente, promesas de contribución muy amplias. La UE y sus Estados miembros anunciaron que el presupuesto que iban a destinar a los proyectos relacionados con el comercio alcanzaría los 2.000 millones de euros anuales (2.400 millones de dólares EE.UU.) de aquí a 2010 [nota 1]. Por su parte, los EE.UU. declararon su intención de alcanzar 2.700 millones de dólares EE.UU. anuales en donaciones para la Ayuda para el Comercio para 2010. Japón llegó todavía más lejos, comprometiéndose a desembolsar 10.000 millones de dólares EE.UU. a lo largo de tres años. Queda por aclarar cuánto dinero nuevo suponen estos compromisos – aparte de los fondos desviados de otros programas de ayuda y de la contabilidad creativa – y en qué plazo se desembolsará dicha cantidad [nota 2].

III. Ayuda para el Comercio: ¿Cuánta?

8. Las promesas de Hong Kong vinieron a consolidar las decisiones previas, tomadas en las reuniones del G8 (en Gleneagles, en julio de 2005) y de los ministros de Finanzas del G7 (en Londres, a principios de diciembre de 2005), relativas al aumento sustancial del volumen de la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD). En ambas cumbres, la atención, en materia de ayuda, se centró en duplicar la ayuda para África. Tras las expectativas enunciadas en el G7 de aumentar la Ayuda para el Comercio (estrictamente definida) a 4.000 millones de dólares EE.UU. anuales, tanto el G7 como el G8 exhortaron al FMI y al Banco Mundial a que presentaran propuestas de asistencia adicional a los países en desarrollo para que mejoren su capacidad comercial y “faciliten el ajuste de sus economías, con miras a aumentar su capacidad para aprovechar mercados más abiertos” [nota 3], en particular para los PMA de África. Las instituciones financieras internacionales respondieron a esta petición mediante la publicación de un documento presentado al Comité para el Desarrollo en las reuniones de primavera de 2005 [nota 4].

9. La OCDE define tres categorías de Ayuda para el Comercio. En la Categoría 1 se incluye el programa tradicional de asistencia técnica y capacitación relacionada con el Comercio (ATRC)– en la práctica, limitada a la política comercial y la reglamentación en materia de comercio, creación de instituciones relacionadas con el comercio y desarrollo del comercio a pequeña escala. La cantidad correspondiente a esta categoría ascendió a 2.200 millones de dólares EE.UU. en 2004 [nota 5]. La Categoría 2 amplía su cobertura, abarcando infraestructura relacionada con el comercio (transporte, puertos, fuentes de energía, telecomunicaciones, etc.) y capacitación más amplia sobre oferta, y ascendió, en 2003, a 9.300 millones de dólares EE.UU. [nota 6]. La cobertura de la Categoría 3 es aún mayor, incluyendo asistencia adicional para capacidad de producción y para impulso de la competitividad en sectores específicos. Se pretende que alcance los 33.700 millones de dólares EE.UU. para 2010 si su participación en la asistencia oficial para el desarrollo permanece constante.

10. Estas cifras parecen sorprendentes; sin embargo, en ninguna de las categorías se cuenta con asignaciones para afrontar los costos de ajuste resultantes de las negociaciones de Doha o de la liberalización autónoma del comercio. De hecho, el debate sobre la Ayuda para el Comercio que se lleva a cabo tras el llamamiento del G7 y del G8 todavía no ha producido consenso sobre si los costos de ajuste deberían formar parte del paquete adicional de la Ayuda para el Comercio (véase la sección VIII que figura más abajo). Las posibles implicaciones financieras del aumento de la Ayuda para el Comercio son tan sorprendentes que la Secretaría de la OCDE ha pedido a los responsables de la formulación de políticas que tomen decisiones precisas respecto de la definición de sus componentes.

11. Para no vulnerar la eficacia de la ayuda, sería necesario tener en cuenta otras consecuencias fundamentales del aumento de la Ayuda para el Comercio. Quizá las más importantes son las siguientes: la capacidad de muchos países pequeños y pobres para absorber tal financiamiento; y la capacidad de la comunidad donante, la OMC y las instituciones financieras internacionales para administrar en forma eficaz y coherente las nuevas corrientes de ayuda. Objeto de intensos debates será, probablemente, si la totalidad de la financiación adicional se distribuirá en términos de donaciones o, en parte, mediante préstamos en condiciones favorables.  

IV. Hacer avanzar la Ayuda para el Comercio

12. El Director General ha establecido el Grupo de Trabajo sobre la Ayuda para el Comercio de entre los miembros de la OMC. La composición inicial propuesta en la reunión del Consejo General de febrero de 2006, era de 11 miembros: Barbados, Brasil, Canadá, China, las Comunidades Europeas, Estados Unidos, Japón, la India y los coordinadores del Grupo de Estados de África, el Caribe y el Pacífico (Grupo ACP), el Grupo Africano y el Grupo de PMA. Sin embargo, varios miembros de la OMC insistieron en que hubiera una representación más diversa en el Grupo de Trabajo, “especialmente las economías de América Latina – que adujeron que la composición inicial del Grupo de Trabajo no representaba adecuadamente los intereses de las economías ‘de tamaño medio’ y que había una sobre-representación de países dependientes de preferencias, reflejando consideraciones políticas más que económicas” [nota 7] (la traducción es nuestra). De ahí que, a la luz de estas consideraciones, el Director General invitara a Colombia y Tailandia a unirse al Grupo de Trabajo, presidido, a título personal, por la Embajadora Mia Horn af Rantzien, de Suecia. Otras organizaciones internacionales desempeñan una función de asesoramiento.

13. En principio, el Grupo de Trabajo asesorará sobre cómo “hacer operativa” la Ayuda para el Comercio. En realidad, complementará las consultas de alto nivel entre las instituciones financieras internacionales, la OMC y otras instituciones (tales como Agencias de la ONU y bancos regionales de desarrollo). Esto supone establecer un grado de coordinación y cooperación entre las principales organizaciones que no siempre es evidente, incluso aunque se haya producido un adelanto significativo en el programa de coherencia en los últimos años [nota 8]. Conforme al mandato de Hong Kong, las principales organizaciones están ya realizando consultas sobre los mecanismos adecuados para garantizar los recursos adicionales. Por otra parte, se envió un cuestionario a varias de ellas para que expresaran sus puntos de vista sobre las actividades, necesidades, prioridades, mecanismos de suministro, control y evaluación relativos a la Ayuda para el Comercio, el papel del sector privado así como importantes lagunas relativas al suministro de dicha Ayuda. A finales de abril se contaba con la respuesta de la mayoría de las instituciones.

14. Curiosamente, cuando en un documento oficial se habla de la Ayuda para el Comercio, normalmente ésta se relaciona con el MI, o con el MI mejorado. Dicha asociación añade confusión al debate, dado que el MI está destinado exclusivamente, al menos por el momento, a los PMA, mientras que la Ayuda para el Comercio comprende además otros países en desarrollo. En segundo lugar, teniendo en cuenta la financiación efectiva (35 millones de dólares EE.UU.) o las promesas de contribución para el MI (entre 100 y 400 millones de dólares EE.UU.), los millones parecen insignificantes comparados con los miles de millones, efectivos o prometidos, para la Ayuda para el Comercio. Sorprendentemente, el MI, que estuvo a punto de desaparecer tras la primera evaluación [nota 9]en el 2000, experimentó un espléndido resurgimiento.  Con miras a reforzar la identificación de los países con el MI y la eficacia del mismo, éste se modernizó, dotándolo, entre otras cosas, de una nueva estructura de gestión y un Fondo Fiduciario del Marco Integrado (FFMI) para financiar los proyectos del MI destinados a incorporar las políticas relacionadas con el comercio a los planes nacionales de desarrollo de los PMA. Como es lógico, actualmente el MI se está considerando como un posible mecanismo para desembolsar los fondos adicionales destinados a la Ayuda para el Comercio. De hecho, en este sentido, el MI mejorado y la Ayuda para el Comercio avanzan por un sendero complicado en el que ambos convergen y divergen. Aunque se establecieron dos Grupos de Trabajo independientes para llevar a la práctica la ampliación de la Ayuda para el Comercio y la mejora del MI, sus campos de acción están a menudo confundidos. El MI, según su estructura actual, es un mecanismo de ayuda para proyectos relativamente pequeños y no incluye infraestructura o componentes relacionados con la oferta. Todavía queda por aclarar si la Ayuda para el Comercio se desembolsará en el marco del MI o mediante la creación de nuevos mecanismos.

V. El Marco Integrado: ¿El Vehículo para la Ayuda para el Comercio?

15. El Grupo de Trabajo sobre el Marco Integrado, compuesto de representantes de los PMA y de los países donantes, debe informar en abril sobre sus propuestas en relación con un MI Mejorado (véanse los párrafos 16 y 17 que figuran a continuación). En mayo de 2006, el Consejo General de la OMC examinará un informe del Director General sobre “recursos adicionales” para la Ayuda para el Comercio y se espera que en julio se estudien las recomendaciones formuladas por el Grupo de Trabajo sobre la Ayuda para el Comercio. Para que el paquete final de la Ayuda para el Comercio y el MI Mejorado se hagan operacionales a finales de 2006, fecha en que está prevista la finalización de las negociaciones de Doha, será necesario que las instituciones financieras internacionales, los bancos regionales de desarrollo y los donantes bilaterales sigan celebrando intensas sesiones de consultas entre ellos. Tenga o no lugar dicha finalización, algunos aspectos del paquete de la Ayuda para el Comercio (así como del MI mejorado) son independientes de los resultados de las negociaciones de Doha y podrían, presumiblemente, ponerse en práctica en este plazo.    

16.El MI se ha convertido en el instrumento para distribuir mayores cantidades de asistencia técnica relacionada con el comercio en favor de los PMA y la consideración del mismo [nota 10] como el mecanismo central para distribuir los fondos generados por la Ayuda para el Comercio ha pasado a ser un lugar común. En Hong Kong [nota 11], los ministros confirmaron tres elementos principales del mandato del Grupo de Trabajo sobre el MI para garantizar la mejora de MI, a saber: recursos financieros adicionales y predecibles con carácter plurianual; capacidades reforzadas en los países beneficiarios para gestionar, aplicar y supervisar los programas del MI, y una mejor gobernabilidad del MI. Los Ministros propusieron un seguimiento más eficaz de los estudios de diagnóstico sobre la integración comercial (EDIC) y una coordinación más eficaz entre los donantes MI y los colectivos interesados.

17. El Grupo de Trabajo sobre el MI no es el único grupo que contribuye a la mejora del MI. En un documento de septiembre de 2005 [nota 12] para el Comité para el Desarrollo del Banco Mundial y del FMI, el personal de ambas instituciones presentó sus propias ideas. Consideraron que los recursos financieros para un MI mejorado debían aumentarse en un valor del orden de 200 a 400 millones de dólares EE.UU. a lo largo de un periodo inicial de 5 años. Esto supondría un aumento sin precedentes del dinero destinado al MI, dado que, a finales de 2005, las promesas de contribución para el Fondo Fiduciario del MI ascendieron a 35 millones de dólares. Por otra parte, en el documento se hacía hincapié en la necesidad de llevar a cabo reformas de la gestión del MI, con una revisión a los tres años, y se establecían los conceptos relativos al refuerzo de estructuras internas.

18. Este documento puso además sobre la mesa la espinosa cuestión de la elegibilidad, al sugerir que el MI se abriera a algunos de los países más pobres que no pertenecen al grupo de los PMA. Con la inclusión de los países que sólo pueden recibir financiación de la AIF [nota 13] más los integrantes del Grupo de PMA, un total de 81 países pasarían a ser elegibles. Los PMA han rechazado enérgicamente este enfoque, ya que consideran que diluye los beneficios del MI. A este respecto, parece que han logrado el apoyo del Grupo de Trabajo sobre el MI. En respuesta a estas preocupaciones, el personal del FMI y del Banco Mundial presentaron la propuesta de crear una ventanilla aparte para la financiación de los países que no pertenecen al grupo PMA; el Grupo de Trabajo sobre el MI rechazó dicha sugerencia [nota 14]. Se contempla asimismo crear otra ventanilla para abordar los diagnósticos sobre los obstáculos multinacionales y regionales al desarrollo comercial, así como un nuevo fondo para la co-financiación de proyectos regionales [nota 15].

VI. Infraestructura relacionada con el Comercio / Limitaciones relativas a la Oferta

19. ¿Será necesario formular nuevas disposiciones sobre el aumento de la Ayuda para el Comercio para afrontar mayores proyectos destinados a mejorar la infraestructura comercial mediante nuevos fondos? En la Declaración de Hong Kong sobre la Ayuda para el Comercio, se hace hincapié en la capacidad de oferta así como en la infraestructura relacionada con el comercio. El primer problema que se plantea a la hora de responder a esta pregunta está en la definición de infraestructura relacionada con el comercio y de limitaciones relativas a la oferta. No existe una clasificación oficial en la que se identifiquen los proyectos que cumplirían las condiciones necesarias para recibir fondos bajo estas categorías.

20. El grupo PMA ha propuesto el establecimiento de un nuevo fondo multilateral para abordar sus limitaciones de infraestructura y de oferta [nota 16]. La idea de ampliar la ventanilla del MI existente destinada a abordar las limitaciones relativas a la oferta también se apoyó en un informe del Banco Mundial y el FMI, publicado en el documento de septiembre de 2005. Posteriormente, se pidió a dos embajadoras a la OMC, la Sra. Valentina Rugwabiza, de Ruanda, y la Sra. Mia Horn af Rantzien, de Suecia, que coordinaran un proceso en Ginebra para facilitar consultas para mejorar la comprensión de los propuestas sobre el MI y la Ayuda para el Comercio (“building understanding for proposals for IF and Aid for Trade”). El resultado del proceso de consultas de Ginebra fue un documento no oficial [nota 17] que se centraba en el MI como medio principal de distribución de una mayor Ayuda para el Comercio y que permitió avanzar una etapa más hacia la creación de un MI mejorado.  

21. En el documento no oficial se señalan tres pilares de la Ayuda para el Comercio, a saber: (i) un MI mejorado; (ii) la creación de un nuevo fondo multilateral; y (iii) una ventanilla aparte para el ajuste a la liberalización del comercio. Un MI mejorado incluiría estudios de diagnóstico sobre la integración comercial (EDIC) y las necesidades relacionadas con la oferta; a su vez, el nuevo fondo en el marco del segundo pilar aportaría los medios de respuesta adecuados. En el pasado, los países beneficiarios del MI experimentaron una profunda frustración debido al escaso y poco fiable seguimiento de las prioridades relacionadas con la oferta por parte de los donantes.

22. El mecanismo propuesto era un fondo multilateral que no sustituiría la financiación bilateral pero según el cual, se instaría a los donantes a aportar recursos asignados por proyecto o como apoyo a los programas relacionados con el comercio. Como se indicaba en el documento, el objetivo global del fondo sería “ofrecer recursos adicionales, previsibles y específicos” para las prioridades sobre limitaciones de oferta que no son consideradas por el Fondo Fiduciario del MI ni por los donantes bilaterales.   Ello podría facilitar la co-financiación de proyectos con las seis instituciones del MI. En el documento se proponían los siguientes ejemplos:

▪ Aduanas – informatización, mejora del tránsito;
▪ Puertos – aumento de la eficacia de las operaciones portuarias, mejora de la capacidad de almacenaje, dragado;
▪ Transporte – redes de carretera rurales, mantenimiento de corredores de transportación, vías férreas, terminales intermodales;
▪ Normas – equipo, vigilancia y acreditación internacional;
▪ Apoyo sectorial – desarrollo de productos, mejora de la cadena de suministro, infraestructura de mercado;
▪ Energía – electrificación rural;
▪ Creación de autoridades regulatorias nacionales o regionales en sectores liberalizados;
▪ Finanzas – Financiación de la exportación y  capital de explotación para empresas menores;
▪ Desarrollo de las zonas francas de exportación.

23. Parece que el Grupo de Trabajo sobre el MI está adoptando una posición un tanto diferente. Cabe la posibilidad de que proponga un fondo modesto o una ventanilla – quizás de unos 200 millones de dólares EE.UU. a lo largo de 5 años – que serviría para sembrar proyectos de infraestructura del MI. En otras palabras, el MI podría cubrir la planificación o el desarrollo del proyecto inicial cuya financiación, sobre esta base, correría a cargo de donantes bilaterales o instituciones financieras internacionales.

24. La OCDE menciona como posible definición de la capacidad relacionada con la oferta “la capacidad para producir bienes y servicios de manera competitiva e introducirlos en los mercados con un costo razonable”. Otro enfoque sería “la capacidad de respuesta económica a las oportunidades comerciales”. En todo caso, la facilitación del comercio desempeñará sin duda un importante papel.

VII. Facilitación del Comercio

25. Tampoco están nada claros la amplitud y el modo con que se prestará apoyo, mediante alguno de los aspectos de la Ayuda para el Comercio, a la ejecución del acuerdo sobre la facilitación del comercio (FC) resultante de las negociaciones de Doha. Por el momento, no se sabe cuáles serán las consecuencias en lo que respecta a los costos, ya que hay demasiados elementos relativos a un acuerdo que están en duda. En la Declaración Ministerial de Hong Kong (anexo E), se insiste en la identificación de las necesidades y prioridades de cada miembro. Algunas estimaciones informales de actualidad sugieren entre los 50 y los 100 millones de dólares EE.UU. Probablemente, estas cifras sólo cubren las reformas que seguramente será necesario llevar a cabo en las tecnologías de la información (TI) y administrativas. Se podrían obtener fácilmente cifras mucho mayores aportando información sobre aspectos más relevantes de la inversión relacionada con las reformas sobre facilitación del comercio, y de los costos en concepto de reformas de los servicios aduaneros, y de condiciones de empleo aceptables para su personal. La infraestructura de puertos, estrechamente relacionada con la facilitación del comercio, eleva los costos potenciales aún más. Los préstamos del Banco Mundial para los proyectos de facilitación del comercio alcanzaron los 1.000 millones de dólares EE.UU. para el ejercicio financiero de 2004-2006.

26. Los países en desarrollo han estado insistiendo, razonablemente, en lograr un compromiso incondicional, por parte de los miembros de la OMC, de aportar la asistencia técnica relacionada con el comercio y la capacitación necesarias antes de comprometerse a cualquier obligación en materia de facilitación del comercio [nota 18]. Además, una vez en vigor un acuerdo en materia de facilitación del comercio, se necesitaría más asistencia técnica relacionada con el comercio para facilitar la aplicación de los compromisos. De hecho, se ha propuesto que las obligaciones de un miembro en materia de aplicación de los compromisos – y por tanto cualquier aplicación del Entendimiento de Solución de Diferencias (OSE) en caso de incumplimiento – podrían estar directamente vinculadas con la disponibilidad de un apoyo financiero adecuado.  

27. Por el momento, no parece que los donantes estén dispuestos a crear un fondo multilateral especial para financiar la puesta en práctica de la facilitación del comercio. Se cree que los EE.UU., la UE y Japón prefieren actuar mediante canales bilaterales. Aunque reconocen la indudable necesidad de una asistencia técnica y capacitación relacionadas con el comercio de gran alcance, se muestran renuentes a crear un precedente sobre un derecho a este tipo de ayuda que sea contractual y vinculante.

VIII. Ajuste al Comercio

28. En el marco general de la Ayuda para el Comercio, se ejerce presión para ampliar la cobertura de las medidas existentes a la compensación del ajuste al comercio. Muchos miembros de la OMC que participan en las negociaciones de Doha lo consideran una respuesta adecuada y apropiada a la erosión de las preferencias causada por la reducción de los aranceles en régimen de la nación más favorecida (NMF) inherente a los compromisos en materia de agricultura y de acceso a los mercados para los productos no agrícolas (NAMA). A esto se añade el problema de la pérdida de ingresos debido a los recortes arancelarios de los países en desarrollo cuyos presupuestos nacionales dependen en gran medida de estos ingresos. Esto tiende a asumir que el paquete de Doha traerá como consecuencia una reducción tanto de los aranceles aplicados como de los aranceles consolidados, y que los compromisos se contraerán a pesar de que los PMA no tengan ninguna obligación al respecto. Está, por otra parte, la posición de los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios que, en principio, podrían experimentar pérdidas como consecuencia del agotamiento del suministro de productos alimenticios subvencionados y del aumento de los precios, con el fin de las subvenciones a la exportación y de otras formas de ayudas a la exportación.

29. Aunque el mandato que el G7 y el G8 confiaron a las instituciones financieras internacionales fue explorar nuevos mecanismos con miras a facilitar el ajuste, en el documento de septiembre de 2005 elaborado por el personal del Banco Mundial y del FMI fundamentalmente se rechazaba cualquier nuevo fondo multilateral destinado al ajuste. Por otra parte, el documento considera válido examinar nuevas estructuras relativas a la Ayuda para el Comercio, a escala regional o multinacional, como seguimiento de las prioridades y la infraestructura relacionadas con el comercio identificadas en los estudios de diagnóstico de integración comercial (EDIC).

30. La reticencia a contemplar nuevos fondos para el ajuste se deriva del hecho de que, en abril de 2004, el FMI introdujo el Mecanismo de Integración Comercial (MIC), a fin de prestar seguridad de apoyo a países que podrían experimentar deficiencias en la balanza de pagos resultantes de la liberalización multilateral del comercio. El MIC no aporta nuevas facilidades financieras sino que permite prever – mediante mecanismos existentes – la ayuda necesaria para hacer frente al impacto de la liberalización en otros países. Por tanto, la erosión de las preferencias está cubierta, al igual que la expiración de los contingentes para los textiles y la reducción de las subvenciones a la agricultura. Hasta la fecha, solamente Bangladesh y la República Dominicana han solicitado y recibido ayuda en el marco del MIC.

31. Debe señalarse que los estudios del FMI sugieren que las deficiencias en balanza de pagos no serán significativas [nota 19]-incluso las relativas a la pérdida de ventajas preferenciales. El impacto del Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay sobre los países importadores netos de productos alimenticios no tuvo repercusiones de importancia, ya que el precio de los productos alimenticios no subió como se había previsto. Con todo, el Banco Mundial cuenta con los medios necesarios para amortiguar este tipo de impactos cuando éstos surjan como resultado de la Ronda de Doha. Por lo que se refiere al impacto de la pérdida de ingresos por concepto de aranceles debido a una liberalización nacional, éste podría compensarse mediante programas del FMI.

32. Dado que todos estos mecanismos están ya implantados, el personal del FMI y del Banco Mundial ha prestado escaso apoyo a cualquier fondo nuevo y asignado específicamente para abordar los problemas resultantes de la liberalización acordada en Doha. El objetivo de la recomendación presentada al Comité para el Desarrollo era simplemente reforzar el marco para la evaluación de las necesidades de ajuste, con miras a hacer un mejor uso de los mecanismos existentes. Sin embargo, en Ginebra muchos opinan que un mecanismo específico para hacer frente a dichos problemas mejoraría la dinámica actual de las negociaciones. En las consultas realizadas en el verano de 2005 sobre la Ayuda para el Comercio se respaldó esta opinión. Sin embargo, en el informe de las consultas se señalaba que la cuestión de la compensación por la pérdida de las preferencias era esencialmente una cuestión bilateral – entre proveedores y beneficiarios de preferencias – y que el concepto de un fondo para el ajuste podría ser considerado en ese contexto.

IX. La Participación del Sector Privado

33.La mayor parte de lo que se ha discutido en los párrafos anteriores afecta a la administración del gobierno, las instituciones públicas y la infraestructura pública o nacional. Sin embargo, las empresas privadas de los países en desarrollo afrontan muchas dificultades en el modo en que invierten, comercian y tratan de alcanzar sus ambiciones de integrarse con éxito en los mercados regionales o globales. La capacidad relacionada con la oferta, en lo que respecta a sectores productivos o empresas específicas, es una cuestión que rara vez se trata en la OMC.

34. El Centro del Comercio Internacional (CCI) trabaja directamente con empresas y asociaciones comerciales de países en desarrollo. El Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo también tratan de involucrar a los proveedores de servicios del sector privado, fabricantes de manufacturas y productores agrícolas se impliquen en los apoyos que otorgan. Incluso si las negociaciones de Doha generan nuevas oportunidades comerciales, pocas empresas de países en desarrollo podrán aprovecharlas si no promueven su capacidad para competir.

35. Esta realidad es un factor que debe abordarse más directamente en los debates sobre la Ayuda para el Comercio. Las instituciones financieras internacionales y otras organizaciones multilaterales, así como las organizaciones no gubernamentales (ONG), carecen de las capacidades adecuadas en materia de conocimientos técnicos comerciales de vanguardia. Es aquí donde el sector privado en los países desarrollados podrían realizar su contribución. Muchas empresas importantes ya lo hacen – especialmente en la esfera de la facilitación del comercio y promoviendo el desarrollo del sector privado local, integrándolo en sus cadenas domésticas de suministro. Es probable que en el debate sobre la Ayuda para el Comercio se aborde la posibilidad de que las empresas hagan algo más en este sentido.

X. Resumen y Conclusiones: Tratar de Estabilizar el Blanco

36. La Ayuda para el Comercio se ha convertido en un nuevo mantra de las comunidades de comercio y desarrollo. Acogida como una de las respuestas para sacar a los países de la pobreza (junto con los resultados de las negociaciones de Doha, en concreto, los relativos al acceso a los mercados) las expectativas en torno a la misma son elevadas. Las distintas posiciones de los donantes bilaterales, las instituciones financieras internacionales y la comunidad comercial – sin mencionar las posiciones adoptadas en Washington, D.C. y Ginebra – están relacionadas con el modo en que se utilizarán los fondos adicionales destinados a la Ayuda para el Comercio. Las disonancias parecen extenderse a principios básicos.

37. Cobertura. ¿Qué sectores? Según la Declaración Ministerial de la OMC, la Ayuda para el Comercio debería abordar cuestiones concretas, como la capacitación relacionada con la oferta y la infraestructura relacionada con el comercio para ampliar el comercio de los beneficiarios potenciales pero también para aplicar y aprovechar los Acuerdos de la OMC. Las instituciones financieras internacionales han expresado claramente que la infraestructura relacionada con el comercio debería ser regional. No se ha alcanzado consenso sobre la pertinencia de ampliar la Ayuda para abordar las limitaciones relacionadas con la oferta y mejorar la competitividad. Mientras que el G7 y el G8 estarían dispuestos a contemplar el ajuste como uno de los objetivos de la Ayuda para el Comercio adicional, la OCDE, por su parte, rechaza categóricamente la inclusión del ajuste bajo su cobertura. El Proceso de Consultas de Ginebra, los PMA y los países ACP pidieron que se creara una ventanilla aparte para el ajuste a la liberalización en régimen NMF.

38. Elegibilidad.¿Qué países? En la Declaración Ministerial se incluye a los países en desarrollo y, en particular, a los PMA. ¿Qué países en desarrollo deberían considerarse posibles beneficiarios? ¿Deberían ampliarse los recursos adicionales de la Ayuda para el Comercio a los países en desarrollo de tamaño medio y a las economías pequeñas y vulnerables? Las instituciones financieras internacionales han señalado a los PMA y los países que sólo pueden recibir ayuda de la AIF, ya que se centran principalmente en la canalización de los fondos adicionales mediante un MI mejorado o un mecanismo similar al MI. Sin embargo, la participación en el Grupo de Trabajo de dos países de tamaño e ingresos medios amplía el abanico de los posibles beneficiarios.

39. Puesta en marcha. La cuestión de la puesta en marcha de la Ayuda para el Comercio está estrechamente relacionada con la de la elegibilidad. Los debates específicos (en concreto los documentos elaborados por las instituciones financieras internacionales y el documento no oficial resultante del Proceso de Ginebra) sobre el aumento de la Ayuda para el Comercio llevaron inevitablemente a considerar el MI mejorado como un mecanismo para asignar los fondos adicionales de la Ayuda para el Comercio. Si bien la OMC y las recomendaciones de las instituciones financieras internacionales tratan la Ayuda para el Comercio y el MI mejorado como dos cuestiones separadas, el debate se centra exclusivamente en el MI. Cabe preguntarse si los fondos adicionales destinados a la Ayuda para el Comercio en favor de los países en desarrollo (en caso de que se los considere efectivamente elegibles) se distribuirán mediante un mecanismo semejante al MI o si el propio MI se ampliará para abarcar tanto a los PMA (y los países que sólo pueden recibir ayuda de la AIF, según una propuesta anterior del Banco Mundial y el FMI) como a otros países en desarrollo. En cuanto a la creación de un nuevo mecanismo especial de ajuste, las instituciones financieras internacionales albergan “serias dudas”, en tanto que los donantes bilaterales y los beneficiarios potenciales han solicitado el establecimiento de un nuevo fondo.

40. ¿Cuánto y con qué condiciones? Como se indica en el párrafo anterior, todavía no se ha precisado la cantidad de financiación ni tampoco la imposición de condiciones asociadas a la misma. En el anexo F de la Declaración de Hong Kong se hace hincapié en la necesidad de coherencia entre las condiciones impuestas por los donantes y las obligaciones en el marco de la OMC.

41. La falta de claridad en estas cuestiones básicas podría muy bien suscitar escepticismo con respecto a las motivaciones para impulsar la iniciativa sobre la Ayuda para el Comercio, paralelamente a (o en el curso de) las negociaciones de Doha. Está claro que, en parte, el objetivo de la Ayuda es comprar a los participantes que creen que los resultados de una amplia liberalización del comercio en las esferas de la agricultura, los servicios y los bienes industriales sólo les traerán pérdidas. También es posible que se vea en ella un elemento de persuasión para estimular a los países en desarrollo -que, de otra forma, buscarían el refugio del trato especial y diferenciado- a hacer mayores esfuerzos en compromisos de liberalización.  

42. Sea cual fuere la motivación – y aceptando la premisa de que los mayores beneficios para muchos países en desarrollo se derivarán de resultados ambiciosos en materia de acceso a los mercados en el Programa de Trabajo de Doha – no es conveniente descartar la Ayuda para el Comercio como un mecanismo cínico. Los PMA, las pequeñas economías, los PDSL y muchos otros miembros pueden obtener beneficios si surge un marco más adecuado de asistencia técnica y capacitación relacionada con el comercio, así como de apoyo en el ámbito de la oferta, paralelamente a – o como una condición para la aplicación de – el paquete definitivo de Doha. Un compromiso sustancial para apoyar la capacidad de aplicar las obligaciones relativas a la facilitación del comercio, incluso antes de alcanzar un acuerdo y entrar en el seguimiento de la fase de aplicación, podría revestir una gran importancia. Muchos países podrían beneficiarse de un aumento de la asistencia para desarrollar la infraestructura relacionada con el comercio a mediana y gran escala.

43. Será necesario poner a prueba la voluntad política de los principales actores a la hora de cumplir las promesas contraídas en Hong Kong. También deberán examinarse detalladamente las condiciones asociadas al refuerzo de la ayuda relacionada con el comercio. Los medios de suministro – y la coordinación entre las instituciones – son motivo de preocupación. Asimismo, la eficacia de la Ayuda para el Comercio ha pasado a ser una consideración de gran peso. En la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda se aportan directrices e indicadores convenidos [nota 20]. Es posible que se pida a los miembros de la OMC que ejerzan la suficiente presión política para garantizar que el paquete resultante sea adecuado a sus propias necesidades y no un producto en función de las ideas de las instituciones financieras internacionales.

44. La continuación de un debate tan dinámico e integrador como sea posible en los próximos meses –al mismo tiempo en que los Grupos de Trabajo del MI y la Ayuda para el comercio alcanzan sus conclusiones – es la mejor manera de asegurar que la Ayuda para el Comercio aporte resultados de valor apreciable y duradero.

Acrónimos

AYUDA PARA EL COMERCIO: UNA CRONOLOGÍA

PRÓXIMOS PLAZOS

Nota 1: En Hong Kong, la UE anunció que los nuevos compromisos en asistencia relacionada con el comercio por parte de la Comisión Europea aumentarían de 800 a 1.000 millones de euros al año para el período de 2007-2013. Además, los Estados miembros de la UE se comprometieron a alcanzar los 1.000 millones de euros en asistencia técnica relacionada con el comercio para 2010. Así, la contribución total de la UE en Ayuda para le Comercio “debería alcanzar los 2.000 millones de euros para 2010”. Todo ello, según dijeron, independientemente de la financiación destinada al desarrollo de infraestructuras. Véase el documento Aid for Trade: Remarks by Commissioner Mandelson at the IMF/World Bank Panel Discussion,Hong Kong, (Ayuda para el Comercio: Comentarios del Comisario Mandelson en la mesa redonda del FMI y del Banco Mundial), 13 de diciembre 2005. (volver a texto)

Nota 2: He aquí un ejemplo de la falta de claridad respecto de las cantidades que se prometieron en Hong Kong: en la Cumbre del G8, Japón anunció su intención de aumentar el volumen de Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD) en un total de 10.000 millones de dólares EE.UU. durante los próximos cinco años, y duplicar la AOD a África en el transcurso de los tres próximos años; además, lanzó dos iniciativas: una sobre “Salud y Desarrollo” y otra sobre “Fortalecimiento de la Asistencia para el Sector Privado” (ésta última en asociación con el Banco Africano de Desarrollo) mediante 5.000 millones de dólares EE.UU. y 1.000 millones de dólares EE.UU., respectivamente. Por tanto, cabe preguntarse si la promesa de Hong kong de desembolsar 10.000 millones (durante los próximos tres años) se llevará a cabo además de los fondos prometidos en Gleneagles, o si ha habido un reajuste del paquete de la AOD que Japón anunció en el G8.  (volver a texto)

Nota 3: Véase el Comunicado de Gleneagles, G8 párrafo 22 (a). (volver a texto)

Nota 4: Véase el documento Asistencia para el Comercio: Competitividad y Ajuste, nota conjunta del personal del FMI y del Banco Mundial, 12 de abril de 2005. (volver a texto)

Nota 5: Véase el Informe conjunto OMC/OCDE de 2005 sobre asistencia técnica relacionada con el comercio y creación de capacidad (ATCCRC), OCDE, Diciembre de 2005, p. 5. (volver a texto)

Nota 6: Véase el documento Special DAC Meeting on Aid for Trade (Reunión Especial del Comité de Asistencia para el Desarrollo sobre Ayuda para el Comercio), Nota de Antecedentes, OCDE, 27 octubre de 2005. (volver a texto)

Nota 7: Véase el documento Informe de Situación sobre el Comercio internacional. El Programa de Doha para el Desarrollo y ayuda para el Comercio: de la Conferencia Ministerial de Hong Kong en adelante, Banco Mundial, Comité para el Desarrollo DC2006-0005, 7 de abril de 2006, p. 19. (volver a texto)

Nota 8: El 24 de abril de 2006 tuvo lugar un debate en el marco de una Reunión especial de Alto Nivel del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas con las instituciones de Bretton Woods, la Organización Mundial del Comercio y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo con el tema Coherencia, coordinación y cooperación en el contexto de la aplicación del Consenso de Monterrey y el resultado de la Cumbre Mundial de 2005. (volver a texto)

Nota 9: Véase la Revisión del Marco Integrado para la asistencia técnica relacionada con el comercio en apoyo de los países menos adelantados, OMC, WT/LDC/SWG/IF/1, 29 de junio de 2000. (volver a texto)

Nota 10: El MI para la asistencia técnica relacionada con el comercio en favor de los PMA es un programa de organismos y donantes múltiples que presta asistencia a los países menos adelantados para ampliar su participación en la economía mundial. Actualmente, 40 PMA atraviesan una fase u otra del desarrollo y la ejecución de programas del MI. El MI, establecido sobre la base del Plan de Acción para los PMA, acordado en la Conferencia Ministerial de la OMC de Singapur en 1996, reúne a las siguientes instituciones: OMC, FMI, Banco Mundial, UNDP, UNCTAD y el Centro de Comercio Internacional (CCI). Uno de los principales objetivos es incorporar el comercio a los planes nacionales de desarrollo y reducción de la pobreza, en concreto, mediante el sistema de documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP). Otro de los objetivos es prestar asistencia técnica relacionada con el comercio de manera coordinada, basándose en las necesidades identificadas por los países interesados. El MI está financiado por el Fondo Fiduciario del Marco Integrado mediante dos ventanillas: la Ventanilla I, un fondo general para las contribuciones destinadas a los estudios de diagnóstico y el refuerzo de las estructuras nacionales del MI, y una Ventanilla II para las contribuciones otorgadas para llevar a cabo programas específicos de capacitación en materia de comercio. A finales de 2005, el Fondo Fiduciario contaba con promesas de contribución de alrededor de 35 millones de dólares EE.UU. (volver a texto)

Nota 11: Véanse los párrafos 48-51 de la Declaración Ministerial. (volver a texto)

Nota 12: Véase el informe del personal del FMI y del Banco Mundial presentado ante el Comité para el Desarrollo Programa de Doha para el Desarrollo y Ayuda para el Comercio, DC2005-0016, 12 de septiembre de 2005. En la reunión que tuvo lugar en Londres los días 4 y 5 de febrero de 2005, el G7 pidió a las instituciones financieras internacionales que prepararan propuestas de asistencia adicional para que los países aprovechen plenamente las ventajas de mercados abiertos. (volver a texto)

Nota 13: Países muy pobres (PNB per capita inferior a 875 dólares EE.UU.) a los que la Asociación Internacional de Fomento (AIF) del Banco Mundial puede facilitar préstamos muy preferenciales. (volver a texto)

Nota 14: Véase el documento DC2006-005, p. 17. (volver a texto)

Nota 15: Por ejemplo, como un medio de abordar la creación de organismos regionales de normas, infraestructura regional de transporte, con inclusión de acceso a los puertos para países sin litoral y marcos reglamentarios para prestar apoyo a la liberalización de servicios esenciales, como la electricidad o las telecomunicaciones. (volver a texto)

Nota 16: Además, los PMA han pedido un programa sobre “Facilidad para el Ajuste” y apoyo para su “deuda pendiente”. (volver a texto)

Nota 17: Véase el documento no oficial “Aid for Trade” Initiative – Options to Enhance Support” (Iniciativa de Ayuda para el Comercio – Opciones para mejorar la Ayuda), 20 de julio de 2005. (volver a texto)

Nota 18: En una comunicación sobre trato especial y diferenciado en relación con la facilitación del comercio, elaborada por un grupo de países latinoamericanos, se propone la aplicación de un mecanismo de cuatro fases, una vez hayan finalizado las negociaciones y se hayan definido los compromisos específicos. Las cuatro fases son: (i) autoevaluación de las capacidades; (ii) notificación; (iii) desarrollo de las capacidades; (iv) verificación de la consecución de las capacidades y aplicación de los compromisos. Véase la Comunicación de Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, República Dominicana y Uruguay, OMC, TN/TF/W/81,3 de abril de 2006. (volver a texto)

Nota 19: Curiosamente, estudios realizados recientemente indican que los países receptores de preferencias pagan aranceles más elevados que los países desarrollados por productos en que los países receptores de preferencias gozan de una ventaja comparativa. Véase el documento de Mary Amiti y John Romalis Will the Doha Round Lead to Preference Erosion? (¿Llevará la Ronda de Doha a la erosión de las preferencias? ) , Departamento de Estudios del FMI, WP/06/10. (volver a texto)

Nota 20: Declaración de París sobre la eficacia de la Ayuda: Apropiación, Armonización, Alineación, Resultados y Responsabilidades Mutuas, Foro de alto nivel, París, 28 de febrero – 2 de marzo de 2005. (volver a texto)