I. Introducción

1. El Marco Integrado (MI) fue creado en 1997 [nota 1] por seis organismos multilaterales [nota 2] para servir como mecanismo de coordinación de la asistencia técnica relacionada con el comercio destinada a los Países Menos Adelantados (PMA). Tras haber sido “reformado” en 2000, actualmente el MI está siendo “mejorado”, después de que las evaluaciones [nota 3] llevadas a cabo en los últimos años demostraran que cabían mejoras significativas en el trabajo orientado a alcanzar los objetivos del MI, a saber, incorporar el comercio en los Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP) de los PMA o en planes de desarrollo similares y asistir en la coordinación de las actividades de prestación de asistencia técnica relacionada con el comercio. Hasta la fecha, 33 PMA han recibido asistencia en el marco del MI y otros 10 han solicitado ser incluidos en el programa [nota 4].

2. El Comité de Desarrollo del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) propusieron mejorar el MI en septiembre de 2005. Un Equipo de Trabajo, constituido por países receptores y donantes, presentó una serie de recomendaciones en junio de 2006 [nota 5]. De conformidad con su mandato, aprobado en la Conferencia Ministerial de la OMC en Hong Kong, el Equipo de Trabajo propuso formas de i) asegurar una financiación previsible y adicional para el MI; ii) fortalecer las capacidades nacionales para administrar, aplicar y controlar el proceso del MI, y iii) mejorar la gestión del MI.

3. Un “Equipo de Transición” está supervisando el trabajo que se realiza para poner en práctica las recomendaciones del Equipo de Trabajo. Aunque no se ha cumplido con la fecha límite establecida para hacer operativo el MI mejorado (31 de diciembre de 2006), el trabajo progresa a un ritmo constante. En esta nota se resumen algunos de los problemas que se han presentado en la aplicación del MI y otros asuntos pendientes de los que deberá ocuparse el Equipo de Transición, con la intención de fomentar la reflexión acerca de cómo tratar estos asuntos y, de evaluar cómo la ACICI y otras organizaciones que trabajan en la creación de capacidad relacionada con el comercio de los PMA pueden contribuir al éxito del MI mejorado.

II. Deficiencias y Obstáculos

A. Recursos Insuficientes e Impredecibles

4. El Fondo Fiduciario del MI fue creado en 2000 para cubrir los gastos de financiación de los proyectos de diagnóstico y de creación de capacidad en el marco del MI “reformado”. Se decidió poner una suma de 1,3 millones de dólares estadounidenses a disposición de cada país elegible, cantidad que se consideró insuficiente para hacer frente a las numerosas limitaciones a las que se enfrentan los PMA en materia de capacidad comercial. Por otro lado, a menudo los PMA no movilizaron siquiera los medios puestos a su disposición a través del MI.

5. En la etapa post-Estudios de Diagnóstico sobre la Integración Comercial (EDIC), el MI no logró recaudar fondos suficientes para algunos de los proyectos señalados en los EDIC e incluidos en las Matrices de Acción, lo que se debió en parte al hecho de no haber incorporado adecuadamente en los DELP de los países las necesidades registradas en los EDIC. La escasa conciencia de los donantes acerca de los planteamientos relacionados con el comercio de los programas de desarrollo y reducción de la pobreza dificultó aún más la obtención de fondos. La creación de capacidad comercial se situaba por detrás de los proyectos “clásicos” de desarrollo social, como los relativos a la salud y la educación. La necesidad de depender de múltiples donantes y organismos complicó aún más el proceso del MI y condujo a un flujo irregular de fondos cuyo pago no siempre se efectuó a tiempo, lo que se debió a la falta de coordinación entre los donantes y a la dificultad para elaborar proyectos que se ajustaran a las diversas necesidades y prioridades de los distintos organismos del MI. Una encuesta [nota 6] realizada a los PMA en 2003 como parte de una evaluación reveló que menos de un tercio de los funcionarios de los PMA opinaba que los donantes habían efectuado el pago de los fondos de manera oportuna.

B. “Propiedad” (Ownership) y Capacidad Nacional Limitadas

6. Todavía son muchos los funcionarios gubernamentales de los PMA que deben aceptar la idea de convertir el comercio en un componente fundamental del crecimiento económico y de las políticas de desarrollo. El MI no ha fortalecido suficientemente la capacidad de los gobiernos para promover este proceso. En lo referente a la incorporación del comercio y aplicación de la asistencia técnica, los funcionarios de los ministerios de comercio encuentran dificultades para conseguir la participación de sus colegas de otros ministerios de mayor peso, tales como el Ministerio de Planificación, Finanzas o Desarrollo. En un Taller de Simulación del MI celebrado en septiembre de 2005 en Addis Abeba, Etiopía, se llegó a la conclusión de que, si bien se espera que los gobiernos opten por un enfoque multipartito en el proceso del MI, “pocas de las partes interesadas comprenden efectivamente el proceso del MI o lo consideran una contribución significativa e importante al desarrollo nacional” [nota 7].

7. A consecuencia de lo anterior, sólo siete de los 25 PMA que han concluido sus EDIC han incorporado el comercio en sus DELP. En muchos de los casos, las medidas para hacer frente a las necesidades registradas en los EDIC no se han traducido en proyectos viables y “financiables”.

C. Gestión Ineficiente del MI

8. La falta de cohesión se ha considerado un problema central en la gestión del MI. La estructura fragmentada y la confusión en cuanto al reparto de competencias entre los seis organismos, las unidades de aplicación y los donantes bilaterales se han traducido en ineficacia, irresponsabilidad e ineficiencia en la gestión.

9. Los objetivos y métodos de trabajo de los seis organismos que participan en el MI son diferentes, por lo que en ocasiones resultaba difícil encontrar planteamientos adecuados para todos. El número excesivo de reuniones que se precisaron para la coordinación supuso un incremento innecesario de los costos.

III. Desarrollo del Marco Integrado Mejorado y Cuestiones Pendientes

10. Los donantes, los PMA y los organismos de aplicación [nota 8] formaron un Equipo de Transición con el objeto de definir los pormenores del trabajo relativo a la aplicación del MI mejorado en función de las recomendaciones del Equipo de Trabajo. Tres Grupos de Trabajo (“Clusters”), se ocupan de la aplicación a nivel nacional, así como de cuestiones relativas a la financiación y la gestión: i) el “Grupo de Trabajo Nacional” [nota 9] ; ii) el “Grupo de Trabajo Jurídico/Administrativo” [nota 10], y iii) el “Grupo de Trabajo Financiero” [nota 11]. La adopción de decisiones sobre las propuestas de estos grupos de trabajo corresponde al Equipo de Transición.

A. Incremento del Presupuesto del MI

11. El Equipo de Trabajo recomendó aumentar los recursos del MI a 200-400 millones de dólares estadounidenses. En diciembre de 2006, se celebró una conferencia en Bélgica, Bruselas, que sirvió para reunir a los donantes. El 20 de marzo de 2007, tendrá lugar otra reunión en París, Francia, para conseguir la participación de otros donantes, incluidos posiblemente países en desarrollo de mayor tamaño. El objetivo es conseguir una recaudación de aproximadamente 140 millones de dólares estadounidenses provenientes de fuentes multilaterales y 260 millones provenientes de donantes bilaterales.

12. En un Anexo a las recomendaciones del Equipo de Trabajo se incluye una proyección de gastos, que asciende a un total de aproximadamente 400 millones de dólares estadounidenses para un período inicial de cinco años y que comprende un presupuesto de 14 millones de dólares estadounidenses para la creación de una Secretaría Ejecutiva. La mayor parte de los fondos está destinada a proyectos de las Matrices de Acción de los PMA, mientras que el resto cubre principalmente los gastos de elaboración y actualización de los EDIC.

13. Se podría pensar que una cantidad de 10 millones de dólares por PMA sigue siendo menos de lo necesario para hacer frente a las limitaciones de los PMA en materia de capacidad comercial. Sin embargo, las recomendaciones dejan claro que el objetivo del MI no es proporcionar financiación para proyectos de gran envergadura, tales como inversiones en infraestructura, sino asegurar lo básico, es decir, la elaboración de EDIC acertados y concretos que identifiquen prioridades viables y su incorporación efectiva en los DELP. Es de suponer que con ello se conseguiría después financiación para proyectos a gran escala en el marco de la Ayuda para el Comercio.

14. Suficientes o no, los fondos del MI se incrementarían en más de diez veces con respecto al anterior ciclo presupuestario del MI (inferior a 40 millones de dólares estadounidenses). Esto planteará un importante reto a la capacidad de absorción del MI, lo que constituiría además otro motivo para mejorar las estructuras de gestión del MI, tanto a nivel nacional como en el plano administrativo en Ginebra.

B. Fortalecimiento de la Aplicación del MI y la “Propiedad ” a Nivel Nacional

15. Las recomendaciones prevén la creación de varias nuevas estructuras para facilitar la aplicación del MI (en el Anexo 2 se presenta un panorama general de la estructura del MI mejorado). El Grupo de Trabajo Nacional ha determinado las competencias de las distintas unidades. Algunas de estas competencias son idénticas en todos los países, mientras que otras deberán adaptarse al contexto de cada país [nota 12].

16. El Coordinador Nacional, normalmente un alto funcionario gubernamental, coordinará la recién creada Dependencia Nacional de Ejecución, encargada de controlar las actividades diarias del MI. El nombramiento y la supervisión del Coordinador Nacional estarán a cargo de un Comité Directivo Nacional, que será creado por el gobierno y estará formado por altos funcionarios de los Ministerios clave del MI (Comercio, Finanzas y Planificación). Basándose en las propuestas del Centro de Coordinación Nacional, el Comité Directivo Nacional determinará los planes de trabajo para los proyectos del Escalón 1 [nota 13] y el Escalón 2 [nota 14].

17. Para asegurar la participación de los altos funcionarios de todos los departamentos gubernamentales, se creará un comité interministerial que estará dirigido por los ministerios clave del MI. Asimismo, el Equipo de Trabajo manifestó que el desarrollo de los EDIC y la aplicación de las Matrices de Acción requieren una “agrupación de partes interesadas de amplia base”, que incluya la participación de la sociedad civil y el sector privado. Las características concretas de este proceso aún no están claras, pero posiblemente se desarrollaría basándose en prácticas óptimas y estudios monográficos de los países.

18. El Grupo de Trabajo Nacional está estableciendo también las competencias del Facilitador de Donantes, que se encargará de coordinar las actividades de los donantes y dialogar con el Centro de Coordinación Nacional y la Dependencia Nacional de Ejecución para la identificación de actuaciones que puedan ser requeridas de los donantes para responder a las necesidades registradas en los EDIC y las Matrices de Acción.

C. El Nuevo Proceso de Ginebra

19. El nuevo órgano directivo central del MI será la Secretaría Ejecutiva, que estará albergada por la OMC, aunque será totalmente independiente de ésta. Bajo la dirección de un Jefe Ejecutivo, la Secretaría Ejecutiva se mantendrá en contacto con las unidades nacionales de aplicación del MI, tomará decisiones acerca de los pagos en colaboración con el Centro de Coordinación Nacional o a petición del mismo y realizará el seguimiento y la evaluación de los proyectos del MI, todo ello bajo la supervisión del Consejo de Administración del MI. Al igual que su predecesor, el Grupo de Trabajo del MI, el Consejo de Administración estará compuesto por representantes de los donantes, los receptores y los organismos. Su mandato consistirá en dirigir la política general del MI, por ejemplo aprobando los planes de trabajo y presupuestos anuales de la Secretaría Ejecutiva, así como los criterios de programación y distribución de recursos. El Consejo de Administración rendirá informe al Comité Directivo del MI en sus sesiones anuales. El Grupo de Trabajo Jurídico/Administrativo se está ocupando de determinar las competencias de la Secretaría Ejecutiva, el Consejo de Administración del MI y el Comité Directivo.

20. En el Grupo de Trabajo Financiero, continúan los debates acerca de qué entidad gestionará el Fondo Fiduciario del MI, asunto que sigue pendiente. Las propuestas iniciales, que planteaban transferir este cometido del PNUD al Banco Mundial, ambos con presencia en los países, no resultaron admisibles para los PMA. Tanto el CCI como la UNCTAD han dado muestras de interés en desempeñar esta función, y la alternativa de encomendar la gestión del Fondo Fiduciario a la Oficina de Servicios para Proyectos de las Naciones Unidas (UNOPS) se está considerando. El Grupo de Trabajo Financiero redactará las condiciones exactas que servirán como base para adoptar esta decisión.

21. El Grupo de Trabajo Financiero está trabajando además en otras cuestiones más específicas, tales como las normas relativas a la financiación y a la reposición de fondos, la transición del MI al MI mejorado desde el punto de vista financiero y la formulación de estrategias para reclutar nuevos donantes en la fase post-EDIC.

IV. Hacia el Éxito del MI

22. Parece que el trabajo de base para mejorar el MI progresa adecuadamente. El MI mejorado es una estructura nueva y compleja cuyo éxito en la consecución de una mejora de la capacidad comercial de los PMA no sólo dependerá en definitiva de un aumento de la financiación, una reorganización de su estructura directiva y un esfuerzo coordinado de los principales actores. La sociedad civil, el sector privado y otras instituciones que trabajan en la asistencia técnica a los PMA relacionada con el comercio, tales como la ACICI y sus colaboradores (como la Agence intergouvernementale de la Francophonie, la Secretaría de la Comunidad Británica de Naciones y las secretarías de grupos regionales, tales como el Grupo ACP, la Organización de Estados del Caribe Oriental y la Secretaría del Foro de las Islas del Pacífico), podrían contribuir de forma considerable al éxito del MI mejorado.

23. Comprender y afrontar los nuevos retos que plantee el MI mejorado constituirá un ejercicio de aprendizaje. La ACICI podría actuar como intermediaria y ayudar a reunir a los representantes de los ministerios clave de los donantes y los PMA a nivel nacional o regional. Por otra parte, tanto los funcionarios de los donantes como los gobiernos necesitan formación sobre la integración del comercio en las estrategias de desarrollo. Con respecto a estas medidas de creación de capacidad, los estudios monográficos sobre casos de aplicación exitosa del MI podrían ayudar a los participantes a aplicar lecciones aprendidas y prácticas óptimas al contexto de sus países. Podrían desarrollarse sesiones formativas más específicas dirigidas a los funcionarios de las Dependencias Nacionales de Ejecución para crear conocimientos técnicos en el área de la incorporación y la promoción del comercio. El objetivo es promover una “cultura del comercio” entre los gobiernos de los PMA. También puede requerirse ayuda para la elaboración de proyectos de creación de capacidad comercial.

24. La experiencia de la ACICI en proporcionar asistencia, información y creación de capacidad para la aplicación de los acuerdos de la OMC puede resultar valiosa para determinados proyectos del Escalón 2, tanto a nivel gubernamental como en el sector privado. Las empresas que participan en programas de fomento de las exportaciones pueden necesitar recibir formación en relación con las obligaciones estipuladas en los Acuerdos sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) y sobre los Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC).

25. Se ha identificado la falta de comunicación como el problema fundamental del proceso del MI. Los actores del MI en los países, concretamente el Centro de Coordinación Nacional y los miembros de la Dependencia Nacional de Ejecución, deberán colaborar estrechamente con las misiones de los PMA en Ginebra y solicitar su aportación. La ACICI cuenta con una gran experiencia en proporcionar ayuda a estas misiones en asuntos comerciales. Además, los PMA que no disponen de representación permanente en Ginebra podrían utilizar los servicios de la Unidad de la ACICI para los No Residentes para las consultas con la Secretaría Ejecutiva o para cuestiones generales relacionadas con la aplicación del MI, servicios que incluyen ayuda logística y de contenido, así como acceso a oficinas y salas de conferencias.

26. El principal idioma de trabajo de la mayoría de las partes interesadas del MI es el inglés. Algunos PMA francófonos pueden encontrar dificultades para acceder a la información sobre comercio, desarrollo u otras cuestiones de relevancia para la ejecución del MI. La ACICI cuenta con un servicio de traducción, especializada en estas cuestiones, que puede responder con rapidez a las necesidades en aumento.

27. La ACICI ha desarrollado una amplia red de representantes de los gobiernos de los PMA y del sector privado. Muchas de sus actividades están encaminadas a fomentar las asociaciones entre el sector público y el sector privado, así como el diálogo con la sociedad civil y los parlamentarios. Los gobiernos de los PMA podrían pedir la cooperación de la ACICI para establecer agrupaciones de partes interesadas que incluyan actores de la sociedad civil y del sector privado.

Acrónimos

Anexo 1: Etapas de la Aplicación del MI en los Países Beneficiarios

Anexo 2: La Estructura de MI Mejorado

Anexo 3: Situación de los Beneficiarios del MI – Febrero de 2007

Nota 1: La denominación formal en el momento de su creación fue Marco Integrado para la Asistencia Técnica, incluido el desarrollo de capacidades humanas e institucionales, en apoyo del comercio y las actividades relacionadas con el comercio de los países menos adelantados. (volver a texto)

Nota 2: Los seis organismos implicados son los siguientes: el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Centro de Comercio Internacional (CCI), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Banco Mundial y la Organización Mundial del Comercio (OMC). (volver a texto)

Nota 3: Véase Evaluación del Marco Integrado Reformado para la Asistencia Técnica Relacionada con el Comercio en Apoyo de los Países Menos Adelantados, Capra-TFOC Consortium (Capra International Inc. y la Oficina de Fomento del Comercio del Canadá), noviembre de 2003, y Integrated Framework for Trade-Related Technical Assistance Addressing Challenges of Globalization: An Independent Evaluation of the World Bank’s Approach to Global Programs: Case Study, Agarwal y Cutura, 2004. (volver a texto)

Nota 4: En el Anexo 1 figura un panorama general de las distintas etapas de la aplicación del MI alcanzadas en cada país. (volver a texto)

Nota 5: Véase Un Marco Integrado Mejorado, OMC, WT/IFSC/W/15, 29 de junio de 2006. (volver a texto)

Nota 6: Véase Evaluación del Marco Integrado Reformado para la Asistencia Técnica Relacionada con el Comercio en Apoyo de los Países Menos Adelantados, Capra-TFOC Consortium, noviembre de 2003. (volver a texto)

Nota 7: Simulación del MI, Addis Abeba, Etiopía, septiembre de 2005. (volver a texto)

Nota 8: Donantes: el Canadá, el Reino Unido, las CE y los EE.UU. PMA: Bangladesh, Benin, Zambia, Rwanda y Uganda. Organismos: PNUD, Banco Mundial, OMC. (volver a texto)

Nota 9: Presidido, de forma rotativa, por el Reino Unido, Zambia y Tanzanía. (volver a texto)

Nota 10: Presidido, de forma rotativa, por las CE, Suiza y los EE.UU. (volver a texto)

Nota 11: Presidido por el Canadá. (volver a texto)

Nota 12: También debe tenerse en cuenta que las denominaciones de los actores del MI pueden variar de un país a otro. (volver a texto)

Nota 13: El Escalón 1 financiará la elaboración y la actualización de los EDIC, la creación de capacidad y los gastos en bienes de equipo menores (por ejemplo, ordenadores). (volver a texto)

Nota 14: El Escalón 2 cubrirá los proyectos de la Matriz de Acción, incluidos la asistencia para el cumplimiento de las normas de la OMC; actividades preparatorias para proyectos de infraestructura; actividades para armonizar las matrices de acción con los DELP; asistencia a la dependencia de ejecución; desarrollo de un plan de comercio y/o programas sectoriales; asistencia en la elaboración de programas; ejecución de proyectos de menor envergadura de la Matriz de Acción. (volver a texto)