La iniciativa de Ayuda para el Comercio, puesta en marcha durante la Sexta Conferencia Ministerial celebrada en Hong Kong en diciembre de 2005, ha tenido un rápido desarrollo en varias áreas: el Equipo de Trabajo estableció su definición y formuló recomendaciones sobre la manera de hacerla operativa; la OCDE ha logrado avances notables en su trabajo sobre el mecanismo de vigilancia; la OMC ha sido el principal promotor y “coordinador” de los proveedores de Ayuda para el Comercio, incluidos los bancos regionales de desarrollo, los donantes bilaterales y los organismos multilaterales. Ya se han llevado a cabo tres reuniones regionales para “movilizar” la Ayuda para el Comercio y los resultados se examinarán durante el primer Examen Global. Sin embargo, a pesar de estos avances, la imagen que se tiene de la Ayuda para el Comercio sigue siendo poco clara y subsisten muchas preguntas: ¿Cómo obtienen los países acceso a ella? ¿Se incorporará la “antigua” Ayuda para el Comercio (o sea, la anterior a 2006) en la nueva iniciativa? Y en tal caso, ¿cómo identificar la adicionalidad? ¿Qué diferencias hay entre la nueva y la antigua ayuda? ¿Qué criterios se necesitan reunir para tener derecho a ella? ¿Qué mecanismos se usarán para medir la calidad en lugar de la cantidad? Se espera que el Examen Global ayude a los países a esclarecer estas dudas.

Esta Nota Informativa tiene la intención de actualizar los documentos anteriores de la ACICI que han seguido el desarrollo de la Ayuda para el Comercio [nota 1]: analiza los pasos dados en 2007 para hacer operativa la Ayuda para el Comercio, entre ellos los tres exámenes regionales, en América Latina y el Caribe, Asía y el Pacífico y África, y lo que se ha planeado y se espera del Examen Global. Por último, recuerda a los lectores que existe un área en la que persisten los interrogantes. Es de esperar que la información contenida en esta nota ayude a los países menos favorecidos (PMF) a seguir mejor los debates sobre la Ayuda para el Comercio que se llevarán a cabo en el Consejo General en noviembre de 2007.

I. Los Exámenes Regionales

1. El propósito de los exámenes regionales fue examinar la Ayuda para el Comercio en los países en desarrollo, particularmente en los menos adelantados, en tres áreas geográficas diferentes: América Latina y el Caribe, Asia y África. Estos exámenes serán los elementos fundamentales del Examen Global que realizará el Consejo General de la OMC. Se ha hecho hincapié en la creación de la capacidad necesaria de estos países para incrementar el comercio y lograr su integración efectiva en la economía mundial. Aunque las reuniones se ajustaron en general a un mismo patrón, cada una de ellas tuvo características específicas que se describen más adelante. Las reuniones lograron reunir con éxito a donantes bilaterales, organismos multilaterales y países receptores potenciales de la Ayuda para el Comercio; fueron informativas y brindaron una oportunidad excepcional de establecer contactos activos, aunque las conclusiones y las recomendaciones fueron algo evasivas.

1. Objetivos

2. Como dijo el Sr. Pascal Lamy, Director General de la OMC, se buscaba alcanzar tres grupos principales de objetivos en los exámenes regionales:

Primero, liderazgo y dimensión regional de la Ayuda para el Comercio: el propósito de estos exámenes era destacar la importancia del liderazgo y la visión de los países en desarrollo respecto de la forma de emprender los intercambios comerciales, con un compromiso ineludible hacia el crecimiento impulsado por las exportaciones y el refuerzo de la competitividad, y teniendo en cuenta la importancia de una estrategia global para lograrlo. El primer paso para movilizar la Ayuda para el Comercio era hacer que la capacidad comercial y la infraestructura fuesen prioridades nacionales. Estas prioridades suelen ser de alcance regional por lo que era preciso encontrar nuevas maneras de financiar y aplicar proyectos a nivel regional.

Segundo, la importancia de movilizar la financiación necesaria: el Sr. Lamy destacó que era preciso centrarse en la financiación necesaria, en cómo movilizarla y cómo facilitarla de manera más eficaz. El reto consistía en lograr que los donantes y las organizaciones internacionales se centraran más en el comercio y el crecimiento en sus propios planes de desarrollo. Reconoció que aunque los exámenes no resuelven la deficiencia de financiación de la noche a la mañana, deben permitir definir los planes a corto y largo plazo para lograrlo.

Tercero, el papel del sector privado: era importante abordar los obstáculos a los que se enfrentan los actores económicos en los intercambios comerciales y la manera de incorporar, de manera más directa, sus puntos de vista en los planes y estrategias nacionales en materia de comercio. Dado que la inversión privada, nacional y extranjera, es un elemento principal en la creación de capacidad e infraestructura, era necesario centrarse en los incentivos necesarios para atraer recursos del sector privado.

2. Características Comunes

3. Los tres exámenes fueron organizados con un formato común bajo el título genérico de “Movilización de la Ayuda para el Comercio”. Los tres reunieron a participantes de la región, entre ellos, los Ministros de Comercio y de Finanzas e importantes actores del sector privado, con representantes de donantes bilaterales y organismos regionales e internacionales. Se celebraron dos talleres el día anterior al evento sobre la Ayuda para el Comercio. Uno de estos talleres o “ eventos preliminares ”, organizado por el Centro de Comercio Internacional (CCI), se centró en la dimensión del sector privado y en los diferentes aspectos de la Ayuda para el Comercio en que este sector interviene: su función de promotor en la formulación de políticas, su participación en el diseño, la financiación y la construcción de infraestructura, y la financiación del comercio como herramienta de Ayuda para el Comercio y las pequeñas y medianas empresas (PYME). El otro evento, organizado por la OMC, tuvo por tema el Fondo para la Aplicación de Normas y el Fomento del Comercio (FANFC) [nota 2]. El FANFC ayuda a los países en desarrollo a obtener mayores beneficios de las oportunidades de acceso a los mercados. También coordina las actividades de los donantes, la movilización de los fondos y el intercambio de experiencias y prácticas óptimas en materia de MSF.

4. De igual manera, las tres reuniones regionales dieron lugar a un “evento posterior” organizado por la OCDE sobre “¿Cómo Beneficiarse de la Iniciativa de Ayuda para el Comercio”, en el que se analizaron los cuestionarios conjuntos OMC/OCDE enviados a los donantes, países asociados y organismos internacionales como base para las “autoevaluaciones”. El objetivo era explicar el mecanismo de vigilancia de la OMC para la Ayuda para el Comercio y la razón de ser de los cuestionarios, así como ayudar a los países receptores a configurar el contenido de sus respuestas, lo que contribuiría a perfeccionar el mecanismo de vigilancia de la OCDE que mide los flujos de la Ayuda para el Comercio.

5. En los tres exámenes regionales, la OMC tuvo como colaboradores en la organización de los eventos a los bancos regionales de desarrollo y al Banco Mundial. Los Presidentes de los tres bancos regionales de desarrollo asistieron a las reuniones, consideradas de suma importancia por los gobiernos de los países anfitriones: en Lima, el Presidente del Perú, Alan García, y en Manila, la Presidenta de Filipinas, Gloria Macapagal Arroyo, clausuraron respectivamente los exámenes de América Latina y el Caribe y de Asia. En Dar es Salam, la reunión fue inaugurada por el Vicepresidente de Tanzanía, Ali Mohamed Shein.

3. Características Regionales

6. Aunque los exámenes regionales tenían objetivos y programas similares, cada uno de ellos tenía elementos específicos de acuerdo con las diferencias en la composición y el nivel de desarrollo de los países.

A. América Latina y el Caribe (Lima, 13-14 de septiembre de 2007)

7. Después de la sesión plenaria de apertura, la reunión comenzó con una presentación general del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sobre la Ayuda para el Comercio en América Latina y el Caribe, seguida de un diálogo abierto entre Ministros de Finanzas y de Comercio y representantes de los donantes principales (los EE.UU. y la UE), la OCDE y el Banco Mundial. Este diálogo fue seguido de la presentación de estudios de casos del Perú y los países de las subregiones: el Caribe y América Central y México. La diversidad de estos países, la mayor parte de ellos con un nivel de ingresos medio, pero también algunas economías pequeñas y vulnerables, como las del Caribe y América Central, y un país menos adelantado (PMA), Haití, resaltó la importancia de usar un enfoque caso por caso. Además, era de suponerse que los países más grandes e influyentes de la región, y con un buen historial de comercio (como la Argentina, el Brasil y México), participarían en la Ayuda para el Comercio no tanto como receptores sino como donantes potenciales, otorgando principalmente ayuda en especie. La división entre países mejor dotados y PMF también resultó evidente por sus distintos intereses comerciales: a los países que están negociando Acuerdos de Asociación Económica (AAE) con la UE les preocupa la pérdida de preferencias en el peor de los casos, o su erosión en el mejor de ellos, si los demás países tratan de obtener acceso preferencial a los mercados mediante la negociación de Acuerdos de Libre Comercio (ALC) con los EE.UU. y la UE o a través de la APEC. Una tendencia común en la región es el creciente atractivo de los acuerdos comerciales bilaterales y regionales. La Ayuda para el Comercio podría ser un instrumento para dotar a la región de una plataforma comercial más sólida.

B. Asia y el Pacífico (Manila, 19-20 de septiembre de 2007)

8. La reunión destacó el papel del comercio en la creación de “un Asia de dos velocidades”, es decir, una parte que ha adoptado estrategias de desarrollo orientadas hacia el exterior y ha invertido en infraestructura, y que está presenciando un rápido crecimiento económico, y otra, formada por países de la región de Asia y el Pacífico (en particular los Estados menos desarrollados y más pequeños) que aún carece de capacidad e infraestructura para dar el “gran salto”. El hecho de que el examen de Asia y el Pacífico se llevase a cabo en la sede del Banco Asiático de Desarrollo (BAsD) permitió una amplia participación del personal del banco y un diálogo abierto y contribuyó a mejorar la participación en las reuniones para establecer contactos. Las sesiones de apertura resaltaron la importancia y el potencial que la Ayuda para el Comercio tiene en la región de Asia y el Pacífico. Estas sesiones fueron seguidas de una sesión plenaria con los representantes del sector privado sobre el potencial de las asociaciones entre los sectores público y privado en la Ayuda para el Comercio. La sesión se centró principalmente en el papel del sector privado en la concesión de créditos a la exportación y seguros de inversión. Las sesiones regionales trataron sobre Filipinas, Asia Meridional y la Subregión del Gran Mekong (SGM); en ellas, Camboya y la República Democrática Popular Lao, ambos PMA, expusieron cómo incorporan el comercio en sus estrategias de desarrollo. Los informes sobre las sesiones en pequeños grupos fueron seguidas de una plenaria muy interesante sobre las asociaciones de donantes en la región de Asia y el Pacífico.

C. África (Dar es Salaam, 1-2 de octubre de 2007)

9. En el examen de África, la Comisión Económica de las Naciones Unidas para África (UN/CEPA) colaboró con el Banco Africano de Desarrollo (BAfD) y la OMC en la organización de la reunión. Durante la primera sesión plenaria, que se centró en la importancia de la Ayuda para el Comercio en África, el representante del Banco Mundial declaró que los países africanos pueden ser tan competitivos como los países asiáticos: su desventaja reside principalmente en la infraestructura, en cómo hacer llegar los productos de la fábrica al puerto. Las sesiones en pequeños grupos se centraron en las siguientes regiones: África Central y Occidental, África Meridional y Oriental y África Septentrional. En ellas participaron activamente responsables de la formulación de políticas y representantes del sector privado, quienes señalaron los obstáculos inherentes al sistema que hacen más lento el desarrollo del comercio. La segunda sesión plenaria dedicada a la “Promoción del Sector Privado”, contó entre sus oradores a los directores de dos organismos de las Naciones Unidas (CCI y ONUDI) y a los representantes de asociaciones de inversionistas, empresarios, fabricantes y agricultores. Este diálogo abierto fomentó el intercambio de información y abrió el camino hacia nuevos enfoques para aprovechar los recursos disponibles (y los que llegasen mediante la Ayuda para el Comercio), a fin de eliminar las lagunas identificadas. El tema de la sesión plenaria final fue la “Influencia de los Bancos de Desarrollo”; en ésta participaron representantes de alto nivel del Banco de Desarrollo del África Occidental, el Banco de Desarrollo del África Meridional y el Banco de Desarrollo del África Oriental, quienes expusieron sus experiencias en materia de Ayuda para el Comercio y sus planes para incrementar dicha ayuda en el futuro.

II. El Examen Global (Ginebra, 20-21 de noviembre de 2007): ¿Cuáles son las Expectativas?

10. Los objetivos oficiales del Examen según la OMC serían tres: i) hacer balance y rendir informe de las distintas tendencias para presentar una visión coherente de lo sucedido en materia de Ayuda para el Comercio; ii) identificar los próximos pasos; y iii) mejorar el sistema de vigilancia y evaluación. Respecto al primer objetivo, la OMC dice que se debatirán los resultados y las “recomendaciones” de los tres exámenes regionales, así como los “tres niveles” de vigilancia: a) seguimiento a nivel mundial de la Ayuda para el Comercio a través del Sistema de Notificación por parte de los Países Acreedores (CRS) de la OCDE, b) los informes sobre las autoevaluaciones de los donantes, y c) los informes sobre las autoevaluaciones de los países asociados; b) y c) son resultado de los cuestionarios OMC/OCDE.

11. En cuanto al seguimiento o los próximos pasos, se reorientarán los trabajos de la concienciación a la aplicación y, por tanto, a un diálogo más técnico en el que participarán los donantes, los países asociados y los organismos internacionales. Se espera que lleguen a un acuerdo sobre una hoja de ruta mediante la identificación de objetivos clave y estrategias para lograrlos.

12. Por último, en lo que respecta a la mejora del proceso de vigilancia y evaluación, el objetivo es desarrollar una valoración cualitativa dirigida a mejorar la capacidad comercial. Se anima al Banco Mundial y a la OCDE a que desempeñen un papel clave.

13. Aunque estos objetivos son loables y presagian una reunión de dos días muy productiva, para evitar una aparente manipulación de la reunión, habría sido necesario distribuir previamente los resultados de los cuestionarios de autoevaluación a los miembros y observadores de la OMC. Asimismo, un informe sobre los resultados, y particularmente las recomendaciones formuladas en las tres reuniones regionales, publicado poco después de las mismas, habría sido bien recibido, sobre todo por los países asociados, como una manera de informar a los que no estuvieron presentes y dejar tiempo a los participantes para reflexionar sobre las medidas de seguimiento entre las reuniones regionales y el Examen Global. Participarán en la reunión los directores de importantes organizaciones internacionales (el Banco Mundial, el CCI, el FMI, la OCDE, el PNUD, la UNCTAD y otras), así como de los bancos regionales de desarrollo. Esto muestra la importancia que se otorga a la Ayuda para el Comercio. Sin embargo, para que este primer Examen Global sea considerado un éxito, y no sólo en términos de fotografías y reportajes, deberá producir resultados tangibles respecto de los pasos concretos que deberán seguirse, y ello a través de un enfoque de abajo a arriba, no de arriba a abajo. Se espera la elaboración de una hoja de ruta para 2008 que refleje las verdaderas preocupaciones y prioridades de los países asociados y la manera en que se abordarán en el marco de la iniciativa de Ayuda para el Comercio. Se espera que los donantes y los organismos internacionales que proveen la Ayuda para el Comercio vean con buenos ojos las propuestas de los países asociados.

III. Preguntas Sin Responder

14. Una pregunta crucial y aún sin respuesta es cómo se obtiene acceso a la Ayuda para el Comercio. El requisito indispensable para tener derecho a la Ayuda se conoce desde hace cierto tiempo, es decir, la incorporación del comercio en los planes nacionales de desarrollo. Sin embargo, los mecanismos para la presentación de proyectos de financiación en el marco de la iniciativa de Ayuda para el Comercio siguen siendo poco claros. La respuesta que se dio en la charla en línea sobre la Ayuda para el Comercio con el Sr. Lamy [nota 3] fue la siguiente: “La iniciativa de Ayuda para el Comercio no pretende establecer un nuevo mecanismo de provisión de ayuda; ya existe un número suficiente de organizaciones y actores [sic] en el ámbito del desarrollo. El propósito es alentar a los organismos existentes a [brindar] más Ayuda para el Comercio y de manera más eficaz”. También se mencionó que “el Examen Global [...] pedirá a los actores multilaterales y bilaterales que expliquen cómo piensan mejorar la provisión y la eficacia de la ayuda, así como simplificar y agilizar la manera de evaluar y dar respuesta a las propuestas.”

15. El Examen Global también puede ser de utilidad para resolver las dudas que persisten respecto de otras cuestiones importantes en materia de Ayuda para el Comercio que siguen siendo poco claras. Desde el lanzamiento de la iniciativa, los países asociados han mostrado su preocupación por la adicionalidad; es decir, que los fondos prometidos en Hong Kong (y antes de la Conferencia, en la Cumbre del G-8 en Gleneagles) sean superiores a los que ya se han propuesto mediante la Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD) relacionada con el comercio, y que la iniciativa de Ayuda para el Comercio no se reduzca a un ejercicio de contabilidad creativa.

16. Para poder medir la adicionalidad, resulta indispensable definir el período de referencia que se usará para medir la “nueva” Ayuda para el Comercio. Sin embargo, esta pregunta no ha tenido una respuesta clara. Se ha mencionado “el año uno” (por ejemplo, en el programa del Examen Global). No obstante, no está claro qué significa “el año uno”. A priori, se podría considerar que el punto de partida es 2006, cuando el Equipo de Trabajo realizó sus trabajos preliminares, pero las recomendaciones que formuló no fueron adoptadas hasta fines de 2006 (octubre). En la charla en línea con el Sr. Lamy sobre la Ayuda para el Comercio, la respuesta distó mucho de ser clara [nota 4]. La misma duda respecto al calendario afecta al mecanismo de vigilancia y evaluación.

IV. Perspectiva, Prioridades y Planes de la ACICI en Materia de Ayuda para el Comercio

17. Después de que la OMC animara a los organismos proveedores de la Ayuda para el Comercio a presentar su “visión” y sus planes en materia de Ayuda para el Comercio, la ACICI ha intentado planificar teniendo en cuenta el contexto institucional y político.

Las Negociaciones. Aunque no puede excluirse a priori ni su pronta conclusión ni su colapso absoluto, es poco probable que las negociaciones de la OMC iniciadas en Doha en noviembre de 2001 concluyan en 2007 o incluso el año siguiente. El avance ha sido lento hasta ahora y el programa político interno de algunos miembros principales de la OMC dificultará en gran medida que sus gobiernos acepten el tipo de concesiones necesarias para alcanzar un resultado ambicioso en la Ronda de Doha. Por lo tanto, lo más probable es que los miembros de la OMC, y entre ellos los PMF, continúen las negociaciones en el marco del Programa de Trabajo de Doha durante los próximos años. Esto no sería del todo negativo desde el punto de vista de los PMF, ya que les daría más tiempo para mejorar su conocimiento de los acuerdos existentes de la OMC, así como de las distintas cuestiones en curso de negociación. Les permitiría además desarrollar sus estrategias y posiciones de negociación.

Políticas Comerciales. Mientras se desarrollan las negociaciones en el marco del Programa de Trabajo de Doha, los miembros de la OMC siguen obligados a cumplir el requisito permanente de aplicar los acuerdos existentes de la OMC. Para muchos PMF, esto ha constituido un reto importante durante los últimos doce años. Como se ha dicho muchas veces en los Exámenes de las Políticas Comerciales, la mayoría de ellos van retrasados en las reformas necesarias para poner su legislación y su reglamentación nacional de conformidad con sus obligaciones en la OMC. Sin embargo, cumplir las disposiciones de los reglamentos de la OMC no dará automáticamente a estos países una política comercial coherente que apoye su desarrollo económico. De hecho, muchos de los PMF muestran aún deficiencias, grandes o pequeñas, a la hora de formular una política comercial de este tipo. Estos aspectos, que no pueden disociarse, necesitan ser parte integral de los esfuerzos de los PMF por desarrollar y aplicar una política comercial adecuada y cosechar los frutos de su participación en el SMC.

La Adhesión. La lista de los países que desean adherirse a la OMC sigue siendo muy larga. El proceso de adhesión ha sido arduo y largo para la mayoría de los países y particularmente para los PMA. La adhesión enfrenta a los PMF en proceso de adhesión a múltiples desafíos: establecer mecanismos institucionales para gestionar el proceso de adhesión; analizar y explicar sus políticas comerciales a los demás miembros de la OMC – cosa que la Secretaría de la OMC hace para los países que ya son miembros de la OMC a través del Examen de las Políticas Comerciales – emprender importantes reformas reglamentarias e idear estrategias de negociación que les permitan negociar con todos los miembros interesados, por nombrar algunos de estos retos. Tener que emprender simultáneamente la mayoría de estos desafíos tensiona aún más los limitados recursos de los PMF que tratan de adherirse a la OMC.

Marco Integrado (MI) Mejorado. El MI mejorado debe beneficiarse también de la iniciativa de Ayuda para el Comercio. Si se reconoce que la creación de capacidad de oferta y de infraestructura relacionadas con el comercio son necesarias para aplicar los acuerdos de la OMC y beneficiarse de ellos, así como para mejorar los intercambios comerciales, sería posible transformar la AOD relacionada con el comercio que se otorga a los PMA.

18. Hacer realmente operativa la Ayuda para el Comercio (y el MI mejorado) es un reto fundamental tanto para los donantes como para los receptores. La ACICI ha tratado de contribuir, desde el lanzamiento de estas iniciativas, a un mejor conocimiento de los desafíos y ha tratado de ayudar a los países receptores potenciales a identificar sus prioridades en la materia. Hacer operativa la Ayuda para el Comercio y el MI mejorado, y aplicar los resultados de las negociaciones, representará un reto importante para los PMF. Por lo tanto, las necesidades de los Miembros de la ACICI en materia de asistencia técnica relacionada con el comercio cambiarán radicalmente en los próximos años con respecto a las actuales. La estrategia de la ACICI está dirigida a hacer frente con éxito a este desafío.

Acrónimos

Nota 1: “Ayuda para el Comercio: Un Blanco Móvil”, Nota Informativa de la ACICI, abril de 2006; “Ayuda para el Comercio: Mantener el Impulso”, Nota Informativa de la ACICI, febrero de 2007. Véase también la página Web de la ACICI sobre la Ayuda para el Comercio: http://www.acici.org/acici/AidForTrade/index.htm (volver a texto)

Nota 2: El FANFC es una iniciativa conjunta de cinco organizaciones internacionales, el Banco Mundial, la FAO, la OIE, la OMC y la OMS, cuyo objetivo es ayudar a los países en desarrollo a fortalecer su capacidad de aplicación de las normas sanitarias y fitosanitarias (MSF) a nivel internacional y a mejorar la coordinación de los donantes y las prácticas óptimas en las áreas relacionadas con las MSF. (volver a texto)

Nota 3: Celebrada el 16 de noviembre de 2007, de 11:00 a 12:00 h. (volver a texto)

Nota 4: Respuesta: “Lo que tratamos de hacer es establecer un período de base sólido para las cifras de la Ayuda para el Comercio. Entiendo que usaremos el período 2002-2005 para hacerlo. Primero, porque las cifras están disponibles. Segundo, porque los compromisos asumidos en 2005 duplicaron [sic] la Ayuda para el Comercio.”   (volver a texto)