En el futuro inmediato, Washington tiene la llave de cualquier posible conclusión de las negociaciones de Doha. Los EE.UU. insisten en que depende en gran parte de otros participantes y del grado de ambición en las concesiones que estén dispuestos a ofrecer. No se puede negar que esto forma parte de la ecuación. Sin embargo, será una combinación de progresos políticos en una serie de frentes –   en Washington, en el proceso de elecciones primarias estadounidenses y en las elecciones presidenciales de los EE.UU. – la que determine si, incluso con las mejores intenciones por parte de todos los implicados, las escasas esperanzas de alcanzar un acuerdo pueden concretarse en un plazo como el del limitado calendario propuesto en Ginebra.

Del proyecto de Ley sobre la agricultura que propuso la Administración de los EE.UU. el 31 de enero de 2007 surgieron dos versiones: una aprobada por la Cámara de Representantes de los EE.UU. el 27 de julio de 2007 y otra por el Senado el 14 de diciembre de 2007. Actualmente, el nuevo proyecto de Ley sobre la Agricultura lleva un enorme retraso y se sigue debatiendo. La Administración, descontenta con las versiones de la Cámara y el Senado (que no introducen medidas significativas de reducción de las subvenciones, contención de los gastos y promoción del comercio), ha lanzado una amenaza de veto presidencial. El proyecto de ley sobre la agricultura aprobado por el Congreso no ofrece demasiado en materia de reforma de los programas de subvenciones. El Congreso de los EE.UU. se enfrenta además a otras cuestiones comerciales de importancia sobre las que podrá decidir si actuar o no y entre las que se incluyen tres Acuerdos de Libre Comercio (ALC), la asistencia a trabajadores desplazados para el ajuste al comercio y las relaciones comerciales con China. De todas estas cuestiones dependerá cualquier posibilidad de renovar las facultades negociadoras de “vía rápida” del Presidente para poder ratificar un posible acuerdo de Doha. En un segundo plano, la campaña para las elecciones presidenciales de 2008 va adquiriendo velocidad; si bien el comercio no constituye quizás uno de los temas predominantes en esta campaña, desde luego no está ausente de ella.

La situación es complicada para todos los implicados; podría equipararse a un “escollo insalvable”: por un lado, para que se concedan facultades de “vía rápida”, son imprescindibles ciertos indicios de progreso en el proceso de negociación. Por otro lado, para que los negociadores avancen en Ginebra, es indispensable una mayor certidumbre en cuanto a la renovación de las facultades de “vía rápida”. Además, ¿qué supondrán un nuevo Presidente y un nuevo Congreso en 2009 para la suerte de la Ronda de Doha? Queda mucho por ver a medida que avance 2008. A continuación se presentan de forma resumida algunas cuestiones sobre las que reflexionar.

I. El Proyecto de Ley sobre la Agricultura: Retrasado y Poco Útil

1. En Ginebra, hace tiempo que se ha dado por sentado que la naturaleza y el impacto de una nueva Ley sobre la Agricultura son fundamentales para la evolución de la postura de los EE.UU. en las negociaciones del Programa de Trabajo de Doha, concretamente con respecto a los compromisos de reducción de la ayuda interna. Inicialmente, la Administración estadounidense luchó por conseguir una reforma y confió en que la Ley abriría el camino hacia la reducción de las subvenciones (por ejemplo, disminuyendo los pagos a los agricultores particulares y limitando la ayuda que reciben determinados productos básicos) o, al menos, hacia programas revisados de asistencia cuya clasificación en la caja verde fuera verosímil. Con la aprobación de un proyecto de ley en la Cámara de Representantes en julio de 2007 y la aparición de una versión del Senado en diciembre de 2007, quedó claro que no pueden esperarse cambios significativos en los programas de ayuda a productos que se recogen en la Ley sobre la Agricultura de 2002. En cualquier caso, los miembros del Congreso provenientes de Estados agrícolas, así como importantes grupos de presión del sector agrícola, siguen mostrándose muy reacios a aceptar políticas agrarias “dictadas” por la OMC. De hecho, se espera que un acuerdo de Doha como el que se prevé tenga pocas consecuencias a corto plazo para los agricultores estadounidenses. Sin embargo, la incertidumbre sobre los posibles cambios en los programas de ayuda actuales impide a los agricultores hacer previsiones a la hora de intentar tomar decisiones sobre lo que van a plantar. De una forma u otra, para comienzos de 2008 se necesitará con urgencia una cierta seguridad sobre las expectativas de financiación.

2. En la práctica, los programas de ayuda a determinados productos básicos [nota 1] finalizan al término de sus respectivas campañas de comercialización, que varían ampliamente; la de la leche, por ejemplo, termina el 31 de diciembre, mientras que las de los diferentes cereales finalizan en abril, mayo, o incluso más tarde. Sin embargo, la propia Ley sobre la Agricultura de 2002 dejó de estar en vigor en octubre de 2007. Había el temor de que, a falta de una nueva ley o de una decisión de extender los programas actuales, se volviera a la legislación original sobre la agricultura de los decenios de 1930 y 1940. Estas leyes habrían supuesto instrumentos de ayuda muy diferentes – y probablemente incompatibles con la OMC – y una menor cobertura de productos básicos, pero niveles de ayuda mucho más elevados a determinados productos básicos, concretamente la leche. Parece que la amenaza se disipó, al menos parcialmente, al anunciar los líderes de la Cámara y el Senado el 12 de diciembre de 2007 que propondrían una prolongación de la vigencia de la mayoría de los programas de 2002 hasta el 15 de marzo de 2008.

3. A pesar de las amenazas de veto, la versión de la Cámara de Representantes del nuevo proyecto de Ley, de 284 000 millones de dólares estadounidenses, se aprobó en julio de 2007 con una votación ampliamente partidista de 231 votos a favor y 191 en contra. Cuando apareció la versión similar en uno de los comités del Senado, su tratamiento se retrasó por una discusión sobre varios centenares de enmiendas, relacionadas o no con el proyecto de Ley, que los miembros deseaban debatir en el Senado “en pleno”. El 7 de diciembre de 2007 se alcanzó un acuerdo de procedimiento [nota 2] para proceder al debate de un número reducido de enmiendas. El proyecto de Ley se aprobó en el Senado por 79 votos a favor frente a 14 en contra.

4. A comienzos de 2008, por lo tanto, el Congreso tiene sobre la mesa las versiones del Senado y de la Cámara del nuevo proyecto de Ley sobre la Agricultura. Estas versiones deberán unificarse en un solo proyecto de ley que se acordará mediante una “reunión” entre la Cámara y el Senado – proceso que puede durar varias semanas – y que se haría llegar entonces al Presidente para su firma. Sin embargo, el Presidente ya ha anunciado que está dispuesto a vetar ambas versiones de la Ley, puesto que amenazan con sobrepasar los límites presupuestarios (“de referencia”) o aumentar los impuestos (en 22 400 millones de dólares estadounidenses, según la Casa Blanca). Algunos grupos del sector agrícola insisten en que los 280 000 millones de dólares estadounidenses que se destinan para el período 2007-2012 en el presupuesto de referencia serán insuficientes. Gran parte de esa suma son gastos obligatorios en comidas escolares, cupones para alimentos y otros programas de nutrición, que no guardan relación con las obligaciones contraídas en el marco de la OMC. Algunos observadores creen que la amenaza de veto del Presidente puede no ser cierta, ya que es posible que el Partido Republicano no quiera irritar a los agricultores durante un año en el que se celebran elecciones. Los promotores más entusiastas, sin embargo, tratarán de conseguir una votación “a prueba de vetos” de la versión de la Ley que surja de la reunión. No hay duda de que la votación del Senado parecía a prueba de vetos [nota 3].

5. Mientras tanto, quedan algunas cuestiones importantes con las que tendrán que lidiar los miembros del Congreso cuando celebren la reunión. Entre las cuestiones menos problemáticas están las diferencias entre las dos versiones en cuanto a los precios objetivo [nota 4] y los tipos de interés de los créditos [nota 5] para los productos básicos cubiertos. En su mayoría, son iguales o ligeramente superiores a los de la Ley de 2002, lo que ha sido criticado por la Casa Blanca. En el caso del algodón americano (upland), en la versión de la Cámara son ligeramente inferiores, pero este producto disfruta de sus propias disposiciones especiales.

6. Otra cuestión que se tratará en la reunión son los límites de los ingresos por debajo de los cuales los agricultores particulares pueden beneficiarse de programas de ayuda a productos. De acuerdo con el proyecto de ley original del Comité de Agricultura del Senado, se reduciría paulatinamente el límite actual de la Ley de 2002, de 2,5 millones a 750 000 dólares estadounidenses anuales. Sin embargo, una enmienda clave, rechazada durante el debate en pleno, habría reducido el límite a 250 000 dólares estadounidenses. Esta cuestión deberá retomarse durante la reunión. Según el proyecto de ley de la Cámara, el límite se situaría en 1 millón de dólares estadounidenses.

7. Es posible que las disposiciones relativas a los biocombustibles también afecten a las negociaciones de Doha (que hasta ahora han conseguido evitar ocuparse abierta y seriamente del que es claramente el mayor desafío para la producción mundial de alimentos al que se enfrentan los miembros en la actualidad). Supuestamente en consonancia con otra legislación relativa a la energía, el proyecto de ley sobre la agricultura del Senado destina 2 800 millones de dólares estadounidenses al desarrollo de biocombustibles, incluido el uso de celulosa como materia prima para la producción de etanol, además de la utilización cada vez mayor de maíz. Este año se producirán unos 6 500 millones de galones de etanol en los EE.UU. Con la capacidad de procesamiento que se proyecta en la actualidad, se alcanzarán los 12 000-13 000 millones de galones al año para finales de 2009. Algunos senadores han hablado de una producción de 36   000 millones de galones de etanol procedente de maíz y de celulosa para 2022.

8. El proyecto de ley del Senado trata de hacer frente a la insuficiente capacidad de procesamiento y a la necesidad de revisar las normas sobre la mezcla de gasolina y etanol (menos gasolina, más etanol), con el fin de generar nuevas oportunidades para los agricultores estadounidenses. En este proceso, se espera que las exportaciones estadounidenses de cereales den lugar a una demanda cada vez mayor de producción nacional de biocombustibles. Desde luego, esto no significa que el arancel actual aplicable al etanol que importan los EE.UU. vaya a ajustarse a la baja en las negociaciones del Programa de Trabajo de Doha, a pesar de las conclusiones de la OCDE de que en la actualidad sólo el Brasil es capaz de producir etanol económicamente viable y sostenible desde el punto de vista medioambiental.

II. EE.UU.: Blanco de los Casos de Solución de Diferencias en la Agricultura

9. Sin la perspectiva de que se apruebe una Ley sobre la Agricultura definitiva antes de febrero de 2008 (o quizás más tarde) ni muchas posibilidades de que vaya a suponer un impulso considerable para las negociaciones de Doha, se plantea la siguiente pregunta: ¿hay posibilidades de que los desafíos actuales en materia de solución de diferencias influyan en el proceso? En principio, debería haberlas, pero probablemente los plazos y la falta de voluntad por parte del Congreso de legislar de forma coherente con las conclusiones del Entendimiento sobre Solución de Diferencias (ESD) no sirvan de mucha ayuda en Ginebra a corto plazo. Por otro lado, el Congreso tendrá que asumir la posibilidad de que las reclamaciones de la OMC culminen en fuertes medidas de retorsión.

10. Varios programas de ayuda ya han sido condenados por el asunto “del algodón” iniciado contra los EE.UU. por el Brasil [nota 6]. Los EE.UU. han tomado medidas con respecto a dos elementos que el Grupo Especial y el Órgano de Apelación consideraron subvenciones a la exportación (los pagos de la “Fase 2” y determinados instrumentos de crédito a la exportación). Sin embargo, se concluyó que había tres elementos principales de los programas de ayuda a productos que, de conformidad con el apartado c) del párrafo 3 del artículo 6 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, habían causado graves perjuicios a los intereses del Brasil: los pagos del programa de préstamos para la comercialización, los pagos en concepto de asistencia por pérdida de mercado y los pagos anticíclicos. Los EE.UU. no han tomado medidas para eliminar los efectos desfavorables de estos programas en el mercado del algodón ni para retirar los programas, como recomendó el Grupo Especial de Solución de Diferencias. En un informe provisional de octubre de 2007, el Grupo Especial original concluyó que, de conformidad con el párrafo 5 del artículo 21 del ESD, había fundamentos para sostener que los EE.UU. no estaban aplicando las resoluciones. Anteriormente, el Brasil había calculado los perjuicios en más de 1 000 millones de dólares estadounidenses anuales y había anunciado que quizás tomaría medidas compensatorias contra los EE.UU. en los ámbitos de los servicios y/o los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (ADPIC). Aunque claramente el Brasil se ha contenido, optando por no proceder de tal modo mientras continúan las negociaciones de Doha, fácilmente podría seguir insistiendo en sus alegaciones si la situación cambiara.

11. Dos casos más recientes [nota 7] iniciados por el Canadá y el Brasil, para los que el Órgano de Solución de Diferencias (OSD) decidió, el 17 de diciembre de 2007, establecer un Grupo Especial único [nota 8], se dirigen al centro de la cuestión de las subvenciones internas de los EE.UU. al cuestionar hasta qué punto ha cumplido Washington durante la última década con los límites establecidos para su Medida Global de la Ayuda (MGA). Aunque, según la notificación [nota 9] tardía de sus cifras de la MGA del período 2002-2005, el gasto de los EE.UU. era coherente con su límite de 19 100 millones de dólares estadounidenses (de acuerdo con los compromisos de la Ronda Uruguay), tanto el Canadá como el Brasil consideran que la clasificación inadecuada de determinados programas de ayuda a productos, concretamente en la caja verde, ha ocultado los niveles reales, más elevados, del gasto de la caja ámbar. Si el Grupo Especial confirmara las alegaciones del Brasil y el Canadá, se cuestionarían las ofertas realizadas por los EE.UU. en las negociaciones de Doha en cuanto a la ayuda interna y el Congreso se enfrentaría finalmente al desafío de efectuar reformas de los programas de ayuda más profundas que las actuales.

12. Los casos relacionados con la agricultura en el marco del ESD y las conclusiones de los Grupos Especiales y el Órgano de Apelación se van acumulando cada vez más y provocan grandes quebraderos de cabeza a los legisladores estadounidenses, así como a la Administración. Auque los casos pueden alargarse durante años, llega un momento en que hay que escoger entre aplicar las resoluciones o dejar que las empresas estadounidenses sufran las consecuencias. Desde luego, existe otra opción que resulta demasiado negativa para tenerse en cuenta: hacer caso omiso de las resoluciones de la OMC. Sin embargo, si los EE.UU. deciden seguir ese camino, se podría poner en duda el futuro de la organización y del sistema basado en normas. La actitud del Congreso quedó clara hace muy poco cuando el Senado rechazó por una abrumadora mayoría una enmienda a la Ley sobre la Agricultura que habría hecho que algunos programas – concretamente los pagos anticíclicos – fueran más compatibles con la OMC. De ahí el interés de Washington por encontrar un camino aceptable en las negociaciones de Doha que reduzca el riesgo jurídico con respecto a la OMC pero que no requiera demasiado esfuerzo en legislación o reformas a costa del apoyo de los grupos de presión del sector agrícola.

III. El Procedimiento de “Vía Rápida”: Perspectivas Poco Alentadoras

13. Cada uno de estos factores en que sea necesario encontrar un equilibrio entre los intereses legislativos y políticos nacionales y las obligaciones comerciales multilaterales intervienen en la cuestión que se considera fundamental para una completa resolución de las negociaciones de Doha: ¿convencerá la Administración de los EE.UU. al Congreso para que conceda al Presidente Facultades para Promover el Comercio (Trade Promotion Authority, TPA) o de “vía rápida” [nota 10]? Sin embargo, estos no son los únicos factores; la combinación de intereses políticos y comerciales que acabarán determinando la postura del Congreso es compleja y no siempre predecible.

14. Nadie duda que cualquier Administración de los EE.UU. debe tener facultades de “vía rápida” para concluir la ronda y hacer llegar los resultados al Congreso. En este momento, el desafío al que se enfrentan los funcionarios estadounidenses en Ginebra es convencer a sus interlocutores en las negociaciones de que, aunque actualmente no esté disponible la TPA (expiró en junio de 2007), lo estará en 2008, cuando, según insisten, podrá concluirse la Ronda de Doha. Algunos participantes señalan, con razón, que poner sus últimas y mejores cartas sobre la mesa, con el fin de alcanzar acuerdos sobre las modalidades relativas a la agricultura y al acceso a los mercados para los productos no agrícolas (AMNA) (dejando a un lado los compromisos concretos que deberán venir a continuación), resulta difícil cuando no existe la seguridad de que la “vía rápida” vaya a llegar próximamente. Dado que la Administración no puede determinar lo que decidirá el Congreso, no hay garantía de que las concesiones realizadas ahora no vayan a ir seguidas más adelante de otras exigencias que el Congreso establezca como precio por conceder la TPA.

15. La confianza es escasa por diversas razones. Quizás la más importante es que actualmente está teniendo lugar una campaña para las elecciones presidenciales que no terminará hasta el próximo mes de noviembre (véase a continuación). Sin embargo, y aunque, por el momento, la carrera hacia la Casa Blanca es una de las principales influencias en las políticas comerciales de los EE.UU., existen otros factores que influirán en que el Congreso decida o no conceder las facultades de “vía rápida” y promover un acuerdo de Doha.

16. El primero de estos factores es la cuestión de la ambición. Naturalmente, se trata de una cuestión que afecta a todos los participantes en las negociaciones del Programa de Trabajo de Doha. En los EE.UU., sin embargo, ningún acuerdo comercial resistirá con éxito su paso por el Congreso a menos que tenga detrás el peso de los grupos de presión de los sectores industrial, agrícola y de servicios. Por el momento, estos grupos se muestran escépticos, por así decirlo, en cuanto a qué surgirá de las negociaciones. Esto no quiere decir que no fueran a apoyar un paquete decepcionante; para muchas grandes empresas estadounidenses el valor del sistema multilateral de comercio es incuestionable y presionarán con fuerza para que se proteja, sobre todo ante la actitud más proteccionista de la población y los políticos estadounidenses.

17. Al mismo tiempo, los grupos de presión y todos los demás implicados en el comercio en Washington ya han conseguido algo. Con el procedimiento de “vía rápida” anterior, en las dos cámaras del Congreso se aprobó un Acuerdo de Libre Comercio con el Perú a finales de 2007 y el Presidente Bush firmó la legislación de aplicación el 14 de diciembre de 2007, lo que deja tres ALC pendientes: con Colombia, Panamá y Corea. Los tres son problemáticos, pero, por ahora, la Administración quiere que todos se aprueben antes de que el Presidente Bush abandone su cargo. Teniendo en cuenta el precedente del Perú, será necesario que los legisladores dediquen bastante tiempo a cada uno de estos acuerdos y que los grupos que supuestamente se beneficiarán de los mismos realicen un enorme esfuerzo. Existen otras leyes comerciales, actualmente paralizadas o no, de las que debe ocuparse el Congreso. Posiblemente ya sea poco realista esperar que el Congreso vaya a dedicar aún más tiempo a la legislación comercial durante el resto del período previo a las elecciones.

18. Igual de preocupante es el precio que el Congreso pondrá a las facultades de “vía rápida”. Es poco probable que la TPA se conceda aisladamente; contrariamente a las ilusiones que reinan en Ginebra, iría acompañada de otras disposiciones (sobre todo, aunque no exclusivamente, en materia de normas relacionadas con el trabajo y el medio ambiente o de política cambiaria), algunas de las cuales pueden ser muy polémicas y quizás perjudiciales para el sistema de comercio.

19. Por ejemplo, ¿pedirán los miembros del Congreso que se incluya legislación sobre lo que algunos ven como un abuso por parte de China en el tipo de cambio yuan/dólar? Esto podría plantear un gran problema en la OMC. En términos más generales, cabría la posibilidad de que se exigiera el endurecimiento de la observancia de las leyes de defensa comercial de los EE.UU.; de nuevo, concretamente con respecto a China. Otra cuestión podría ser el cumplimiento de los derechos de propiedad intelectual, una vez más con China como principal objetivo. Además, en caso de que no se legisle por separado con anterioridad, es probable que se exija asistencia para el ajuste al comercio (ayuda para los trabajadores afectados por el comercio y la mundialización).

20. Todo ello, unido a otras medidas, contribuye a la importancia de una Ley y a la necesidad de dedicar mucho tiempo a la legislación. Para una rápida aprobación, se requiere también una cierta colaboración entre los Partidos Demócrata y Republicano que no se ha dado recientemente y que no es probable que se dé, menos aún en un año en el que se celebran elecciones.

21. Los plazos son otra cuestión que debe tenerse en cuenta. Supongamos que se cumple el calendario más favorable – y probablemente poco realista – propuesto en Ginebra. Esto permitiría alcanzar un acuerdo sobre las modalidades relativas a la agricultura y al AMNA en marzo. Durante los meses siguientes, los miembros elaborarían listas detalladas, que se presentarían y verificarían. En el mismo período tendrían que concluir las negociaciones sobre los servicios y presentarse las listas de compromisos correspondientes. Es de suponer que también las negociaciones sobre las normas se llevarían a término, así como otras cuestiones del Programa de Trabajo de Doha que continúan pendientes. El paquete completo debería adoptarse y firmarse en una reunión ministerial en septiembre u octubre.

22. Cabría la posibilidad, aunque extremadamente remota, de que el Congreso aprobara un paquete de Doha si los legisladores estadounidenses decidieran examinarlo inmediatamente antes de las elecciones (4 de noviembre de 2008) o durante una sesión “interregno”, en algún momento entre las elecciones y principios de enero de 2009, cuando tiene lugar la toma de posesión del nuevo Congreso. Sin embargo, para que este escenario fuera posible, tendría que haberse aprobado previamente la ley sobre el procedimiento de “vía rápida”. Para ello se requieren unas circunstancias aún más favorables: que el Congreso y los grupos de presión confíen en las oportunidades específicas de acceso a los mercados que ofrezcan las listas de Doha, que el sector de servicios se contente con concesiones clave en los ámbitos de su interés, que el sector más proteccionista del Congreso se dé por satisfecho con que no se incumplan las leyes de defensa comercial de los EE.UU. y que los congresistas de Estados agrícolas se contenten con que sus agricultores no salgan perdiendo. Esto es pedir mucho a los negociadores de Ginebra, y requiere además una actuación muy rápida por parte del Congreso durante el delicado período que precede a las convenciones de los partidos (finales de agosto y principios de septiembre), cuando se adoptan formalmente las candidaturas a la presidencia.

IV. Las Elecciones Presidenciales: Lo que Dicen los Candidatos

23. Como en casi todos los demás países, lo que los candidatos dicen durante la campaña electoral estadounidense puede ser muy distinto de lo que realmente hagan una vez que tomen posesión del cargo. Sin embargo, el populismo electoral ha tendido hacia una actitud negativa frente a la mundialización y el comercio. En los últimos años, aunque las encuestas sigan indicando que la mayoría de los estadounidenses consideran el comercio importante y positivo para la nación, se tiende a una actitud más negativa. Una encuesta reciente [nota 11], realizada en unos 35 países desarrollados y en desarrollo, mostró que los estadounidenses son menos entusiastas que los ciudadanos de todos los demás países encuestados en lo que se refiere al comercio. Sólo el 59 por ciento de los encuestados opinaron que el aumento de los vínculos comerciales es bueno para los EE.UU., lo que supone un descenso de 19 puntos porcentuales con respecto al resultado de 2002. En cuanto a los efectos del comercio en los EE.UU., el 53 por ciento de los Demócratas y el 64 por ciento de los Republicanos consideran que su impacto es positivo, mientras que para el 65 por ciento y el 31 por ciento, respectivamente, es negativo.

24. Por consiguiente, no sería de extrañar que, en esta fase, los candidatos estuvieran guiándose por los resultados de las encuestas, con lo que la actitud de los Demócratas hacia el comercio sería completamente negativa y la de los Republicanos, un tanto ambivalente. En realidad, no es exactamente así. Como puede verse en los fragmentos de discursos y posturas de la campaña (véase Anexo), nadie está empleando el lenguaje del puro proteccionismo. Mientras que los Demócratas hacen hincapié en los derechos relacionados con el trabajo y el medio ambiente, así como en la necesidad de un cumplimiento adecuado de las leyes estadounidenses de defensa comercial y de mecanismos de ajuste al comercio para los trabajadores de los EE.UU., los Republicanos se muestran claramente a favor de la mundialización y de la búsqueda constante de acuerdos comerciales.

25. Hillary Clinton recibió críticas por unas declaraciones al Financial Times del 1º de diciembre de 2007 en las que aparentemente ponía en duda el valor de las negociaciones de Doha. Sin embargo, una lectura más atenta de la transcripción de la entrevista revela que lo que en esencia decía en sus declaraciones es que, como casi todos los nuevos presidentes, “evaluaría” la situación en cuanto al comercio, incluidos tanto los ALC como Doha. Si estaba dando a entender que puede que el entorno mundial en el que tienen lugar las negociaciones comerciales no sea el mismo en 2009 que en 2001, quizás no esté del todo equivocada.

26. Como es natural, durante aproximadamente el próximo mes, mientras tiene lugar la campaña para las elecciones primarias, el debate sobre el comercio puede olvidarse o llevarse a los extremos. Sin embargo, todos los Estados más importantes habrán votado para principios de febrero y entonces deberán quedar claros los candidatos probables de cada partido. Con sólo dos candidatos de partidos opuestos sobre el terreno, probablemente se olvidarán los excesos de la primera parte de la campaña y predominarán posiciones que hayan considerado más cuidadosamente cuestiones como el comercio. Queda por ver si eso dará algo de oxígeno a las negociaciones del Programa de Trabajo de Doha y hará que el Congreso tome medidas sobre los temas comerciales pendientes.

V. ¿Es Correcta la Analogía con 1993?

27. Si los mejores escenarios para las negociaciones de Doha no funcionan en 2008, ¿deberán asumir los negociadores el fracaso de la negociación cuando cambie la Administración estadounidense? ¿Supone automáticamente un Presidente y un Gobierno Demócratas el golpe de gracia para la OMC? Esto parece suponerse a menudo en Ginebra, bien porque realmente se piensa que es así o porque es una buena forma de dar credibilidad a los plazos de 2008.

28. En primer lugar, hay que tener en cuenta que los EE.UU. no será el único actor destacado en las negociaciones de Doha que cambiará su gobierno en los próximos dos años. Las elecciones generales de la India se celebrarán en 2009, al igual que las del Japón, Sudáfrica, Alemania y probablemente el Reino Unido, entre otros. La Comisión Europea también cambiará a finales de 2009.

29. Por otro lado, la conclusión de la Ronda Uruguay constituye un precedente útil que puede tenerse en cuenta. El Presidente Bill Clinton – un Demócrata que sucedía a un Republicano – tomó posesión en enero de 1993. Aunque el Proyecto de Acta Final (o Texto del Proyecto Dunkel) se había presentado en Ginebra, la Ronda Uruguay estaba en gran medida moribunda. Convencido de que la Ronda merecía la pena, Bill Clinton solicitó al Congreso una extensión de nueve meses, que le fue concedida, de las facultades de “vía rápida” hasta el 15 de abril de 1994, concretamente para concluir las negociaciones del GATT. La Conferencia Ministerial de Marrakech, en la que se firmaron los resultados finales de la Ronda, se celebró justo antes del final del plazo, lo que permitió a la Administración presentar el acuerdo al Congreso, de conformidad con las normas del procedimiento de “vía rápida”, para que lo considerara. A pesar de las serias dudas de los legisladores, concretamente sobre cuestiones relativas a la soberanía, el Congreso aprobó el acuerdo en diciembre de 1994, un mes antes de la creación de la OMC.

30. Este precedente debería promover la confianza en que las negociaciones del Programa de Trabajo de Doha no se enfrentan necesariamente a una muerte segura en enero de 2009. Sin embargo, hay que tener en cuenta que la situación actual no es exactamente la misma que la de 1993. Para empezar, cuando Bill Clinton hizo su petición al Congreso, las facultades de “vía rápida” existentes no habían expirado, como sucede ahora, sino que simplemente tenían que extenderse. En segundo lugar, cuando el Congreso estudió la extensión se había llegado a un acuerdo sobre el 95 por ciento de la Ronda Uruguay y los miembros tenían una idea clara de lo que perderían si fallaba el acuerdo. No está claro que un acuerdo sobre las modalidades relativas a la agricultura y al AMNA vaya a impresionar a un Congreso encabezado en 2008 por los Demócratas tanto como para que renueve la TPA. En tercer lugar, entonces existía una presión muy considerable por parte de las empresas estadounidenses para alcanzar un acuerdo en la Ronda Uruguay y conseguir las facultades negociadoras necesarias para concluirlo. Actualmente, el apoyo de las empresas a las negociaciones de Doha es menor y menos evidente. En cuarto lugar, en 1993, un Presidente Demócrata negociaba con un Congreso controlado por los Demócratas. Puede que éste sea el caso de nuevo en 2009. Sin embargo, en 2008, un Presidente Republicano puede hacer peticiones, pero un Congreso Demócrata no está obligado a satisfacerlas, ni tan siquiera a contemplarlas.

VI. Conclusión

31. Aunque el futuro de las negociaciones del Programa de Trabajo de Doha sigue en manos de todos los participantes, la mayoría de los cuales tienen dificultades políticas internas en cuestiones relacionadas con las políticas comerciales, está claro que durante los próximos doce meses todas las miradas estarán puestas en Washington. Las negociaciones no pueden concluir sin la voluntad de los EE.UU. y la aprobación por parte del Congreso. La esencia del problema es sencilla: los líderes políticos estadounidenses de ambos bandos y la mayoría de los principales grupos de presión del sector industrial saben que, para lograr que se conceda la TPA y conseguir una votación exitosa del acuerdo final en el Congreso, necesitan un acuerdo amplio y ambicioso sobre la apertura de los mercados en los tres temas principales de Doha. Así será antes y después del 4 de noviembre de 2008. Por otro lado, pocas delegaciones en Ginebra tendrán confianza para poner sobre la mesa nuevas concesiones significativas mientras no tengan la seguridad de que algún posible resultado vaya a resultar atractivo en la olla política de Washington.

32. Ésta es la dinámica que subyace a las negociaciones de Doha. En otro contexto, una situación como ésta se describió como un “escollo insalvable”.

Acrónimos

Anexo

Los párrafos siguientes contienen citas representativas sobre el comercio de los candidatos a la presidencia considerados favoritos en el momento de la redacción de este texto.

Hillary Clinton (Demócrata) Discurso de fondo sobre economía, noviembre de 2007.

“Y en lo que se refiere al comercio, tendremos normas reales que se apliquen y que protejan a nuestros trabajadores y nuestro medio ambiente. A diferencia del actual presidente, haré que la aplicación de las disposiciones comerciales vuelva a ser prioritaria. Tendremos una política para el sector manufacturero, porque no creo que podamos seguir siendo un gran país con una economía fuerte si no fabricamos cosas en los EE.UU., por lo que me ocuparé de asegurar que sigamos haciéndolo.”

Barack Obama (Demócrata) Discurso al Sindicato de Trabajadores de la Industria del Automóvil (United Auto Workers Union), 13 de noviembre de 2007.

“No vamos a detener la mundialización en seco, pero no debemos quedarnos cruzados de brazos mientras los empleos de los EE.UU. se envían al extranjero. En lo que se refiere al comercio, es hora de poner Main Street por delante de Wall Street. Los únicos acuerdos comerciales en los que creo son aquellos en los que lo primero son los trabajadores, porque los acuerdos comerciales no son buenos para los estadounidenses si no son buenos para los trabajadores. Por eso me opuse al CAFTA. Por eso me opongo al Acuerdo de Libre Comercio con Corea del Sur. Por eso voté a favor de impedir la entrada de camiones mexicanos en este país. Y por eso tenemos que corregir el TLCAN.”

John Edwards (Demócrata) Página Web de la campaña y discurso en Iowa, 16 de diciembre de 2007.

“Promulgar políticas comerciales más inteligentes: Iowa ha visto los resultados de las prácticas comerciales desleales, al perder más de 17   000 puestos de trabajo en los últimos seis años, debido al aumento del déficit comercial con China. Ser un negociador firme, sin miedo a rechazar acuerdos negativos: la postura de los EE.UU. en las negociaciones comerciales se ha formulado a puerta cerrada, con la ayuda de miembros de grupos de presión empresariales. Con el procedimiento de “vía rápida”, el Congreso no podía realizar enmiendas a los acuerdos resultantes. No resulta sorprendente que los acuerdos comerciales supongan privilegios especiales para las empresas multinacionales estadounidenses pero no protejan los derechos de los trabajadores. Edwards cree que se debería exigir a todos nuestros socios comerciales que cumplan al menos los derechos laborales fundamentales establecidos por la Organización Internacional del Trabajo. Edwards perseguirá estos objetivos a través de la coordinación con los programas estadounidenses de preferencias comerciales, los nuevos acuerdos comerciales bilaterales y las negociaciones futuras en el marco de la Organización Mundial del Comercio.”

Rudy Giuliani (Republicano) Página Web de la campaña:

“Promover con Firmeza el Libre Comercio: Rudy derribará las murallas del libre comercio y creará nuevos mercados para los productos fabricados en los EE.UU. Protegerá las innovaciones y la propiedad intelectual de los EE.UU. haciendo cumplir nuestros acuerdos comerciales con firmeza. Renovar la Ley sobre las Facultades para Promover el Comercio o procedimiento de “vía rápida” del Presidente y concluir la Ronda de Doha para el Desarrollo.”

Mike Huckabee (Republicano) Página Web de la campaña:

“Creo en el libre comercio, pero tiene que ser comercio equitativo. Estamos perdiendo puestos de trabajo debido a un ambiente de desigualdad y prácticas comerciales desleales que hay que reparar. Detrás de las estadísticas hay familias reales, vidas reales, dolor real. Creo que la mundialización bien llevada, llevada con equidad, puede ser una bendición para nuestra sociedad. Al igual que la Revolución Industrial mejoró el nivel de vida, al permitir a la gente corriente comprar bienes fabricados en serie que antes sólo los ricos podían permitirse, la mundialización nos da a todos el equivalente a un gran aumento de sueldo al permitirnos comprar todo tipo de cosas, desde ropa hasta ordenadores y televisiones, a precios más económicos.”

Mitt Romney (Republicano) Plataforma a favor del Libre Comercio y presentación del Grupo Consultivo sobre Políticas Comerciales (Trade Policy Advisory Group), 1º de noviembre de 2007.

“Los EE.UU. y los habitantes de Iowa deben rechazar las políticas demócratas de aislamiento del mundo. Negar a los EE.UU. la capacidad de negociar para abrir los mercados mientras nuestros competidores ganan ventaja no es una estrategia. Rechazar las negociaciones para la apertura de los mercados no beneficiará a los trabajadores, los agricultores y las pequeñas y grandes empresas de Iowa. El Presidente necesita la Ley sobre las Facultades para Promover el Comercio (TPA) para abrir los mercados a los EE.UU. No podemos permitirnos quedarnos atrás mientras China y otros cierran acuerdos que perjudican a las exportaciones y los puestos de trabajo de los EE.UU.. Ya hay más de 300 acuerdos en el mundo que no incluyen a los Estados Unidos y que sitúan a las exportaciones estadounidenses en desventaja.”

Nota 1: Los programas básicos son programas de ayuda a los ingresos y de sostenimiento de los precios para cereales, semillas oleaginosas, fibras, productos lácteos y azúcar. (volver a texto)

Nota 2: El proceso se conoce como “clausura” (cloture) y limita el número de enmiendas que pueden seguir debatiéndose. (volver a texto)

Nota 3: El veto presidencial puede rechazarse si el proyecto de ley es aprobado por una mayoría de dos tercios en ambas cámaras, empezando por la cámara de origen del proyecto de ley, siempre que haya quórum. (volver a texto)

Nota 4: Los precios objetivo son de especial importancia para los “pagos anticíclicos”, sobre los que ha habido resoluciones del Entendimiento de Solución de Diferencias (ESD) en el asunto del algodón. (volver a texto)

Nota 5: Los agricultores pueden recibir un crédito del Gobierno a un tipo de interés específico para cada producto básico ofreciendo como garantía su producción del producto en cuestión. Pueden devolver el crédito a una tasa de reembolso inferior durante el plazo del crédito siempre que los precios del mercado estén por debajo del tipo de interés del crédito, lo que se traduce en un beneficio para los agricultores en los préstamos para la comercialización. (volver a texto)

Nota 6: Estados Unidos – Subvenciones al algodón americano (upland) (DS267). (volver a texto)

Nota 7: Estados Unidos – Ayuda Interna y Garantías de Créditos a la Exportación para Productos Agropecuarios (DS365) y Estados Unidos – Subvenciones y Otras Medidas de Ayuda Interna para el Maíz y Otros Productos Agropecuarios (DS357). (volver a texto)

Nota 8: Se esperaba que en la reunión del OSD del 17 de diciembre se hiciera otra petición de establecer un Grupo Especial. (volver a texto)

Nota 9: Notificación de los Estados Unidos referente a los compromisos en materia de ayuda interna correspondiente a las campañas de comercialización 2002, 2003, 2004 y 2005, OMC, G/AG/N/USA/60. (volver a texto)

Nota 10: La Ley sobre las Facultades para Promover el Comercio, también conocida como procedimiento de “vía rápida”, establece que el Congreso considere los acuerdos comerciales dentro de plazos obligatorios, con un tiempo limitado para el debate y sin la posibilidad de realizar enmiendas, siempre y cuando el Presidente cumpla con las condiciones previstas en la legislación. (volver a texto)

Nota 11: The Pew Global Attitudes Survey, encuesta publicada el 4 de octubre de 2007, www.pewglobal.org. (volver a texto)