ACICI - Nota Informativa

El proyecto revisado de modalidades del Grupo de Negociación sobre el Acceso a los Mercados (AMNA) [nota 1] fue presentado el 8 de febrero de 2008 por su Presidente, el Embajador Don Stephenson (Canadá), casi al mismo tiempo que el proyecto revisado de modalidades presentado por el Presidente de las negociaciones sobre la agricultura. Sorprendentemente, la estructura de los dos documentos es radicalmente distinta. Mientras este último se presenta como un texto jurídico, el proyecto revisado de modalidades para el AMNA se presenta en forma de tabla con dos columnas: a la izquierda aparece el proyecto de modalidades presentado el 17 de julio de 2007 [nota 2], con ciertos cambios sustanciales (por ejemplo, la supresión de las cifras referentes a la flexibilidad para los miembros en desarrollo), y en la columna de la derecha figuran las observaciones del Presidente, que están expuestas con relativa claridad. Además, el documento contiene cinco anexos. Si bien el Presidente Stephenson describió el documento de febrero de 2008 como un fiel retrato del estado actual de las negociaciones, muchos lo ven como un paso atrás con respecto al texto de julio de 2007.

En septiembre de 2007, la ACICI publicó una Nota Informativa sobre el documento de julio de 2007 [nota 3]relativo al AMNA. A continuación se pretende clarificar los cambios introducidos y explicar brevemente las principales implicaciones para los países en desarrollo.

I. Introducción

A. AMNA: El Retroceso del Presidente Revela Profundas Divisiones

1. Si echamos un primer vistazo al nuevo proyecto de modalidades para las negociaciones sobre el acceso a los mercados para los productos no agrícolas (AMNA) enseguida se vislumbra un retroceso considerable con respecto a la confianza que emanaba de la versión de julio de 2007. Un segundo vistazo, e incluso una lectura pausada, no hacen sino confirmar esa impresión. Da la sensación de que, ante las reacciones negativas al texto de julio de 2007, que fue criticado por ser demasiado rígido y no ofrecer opciones, el Embajador Stephenson ha centrado esta vez sus esfuerzos en corregir esa impresión, aunque sin demasiado éxito. Así, en el proyecto revisado de febrero de 2008, el Presidente ha intentado dejar más abiertas las cuestiones polémicas, al colocar entre corchetes los rangos de los recortes arancelarios y suprimiendo las cifras relativas a la flexibilidad para los países en desarrollo. Al introducir estos cambios en las modalidades, el Presidente retrocedió al período anterior a 2004, provocando las críticas tanto de los países desarrollados como de los países en desarrollo. La única conclusión posible es que los miembros siguen estando muy lejos de alcanzar el consenso necesario respecto del AMNA para que la conclusión de las negociaciones del Programa de Trabajo de Doha este mismo año pudiera ser una posibilidad creíble.

2. La diferencia con las negociaciones sobre la agricultura se hace aún más patente. Si bien el Embajador Falconer (Nueva Zelanda), Presidente de las negociaciones sobre la agricultura, se encuentra también lejos de cerrar las modalidades para ese sector, su proyecto de modalidades está relativamente avanzado, su estructura está más definida y las decisiones políticas que deben tomarse están bastante claras. Es cierto que aún no hay acuerdo pero, en circunstancias normales, sería imaginable alcanzarlo. No así en el AMNA.

3. No hay duda de que el estilo ha sido muy distinto en ambos casos. El Presidente de las negociaciones sobre la agricultura ha sabido moverse con habilidad para ir modelando el proyecto de modalidades, al colocar laboriosamente las piezas del puzle sin forzar demasiado las cuestiones más difíciles. Ha tardado mucho, pero la casa sigue en pie. Por su parte, el proyecto sobre el AMNA de julio de 2007 era un documento ambicioso, que rebosaba confianza. El Embajador Stephenson se lo jugó todo con un determinado criterio sobre coeficientes de la fórmula suiza y con una flexibilidad más bien reducida para los países en desarrollo, y fue muy criticado por estos últimos por haber sucumbido a las presiones de los países desarrollados. Al final, es posible que tanto unos como otros consideren que ese criterio no era para nada desacertado, pero lo cierto es que fue prematuro y gustó a pocos, con lo que el Presidente se ha visto forzado a dar varios pasos atrás.

4. Aun habiendo retrocedido, el Presidente está recibiendo críticas. En efecto, en el texto revisado aparecen muchos corchetes nuevos, y ciertos arbitrajes que efectuó el año pasado han sido suprimidos y sustituidos por alternativas. Es el caso, en particular, de la flexibilidad para los países en desarrollo, que aparece en el párrafo 7 (véase más abajo). Al mismo tiempo, se han mantenido los principales rangos de coeficientes del texto de julio de 2007.

5. En sus declaraciones públicas, el Embajador Stephenson ha subrayado la relación entre los coeficientes y la flexibilidad, y ha defendido su enfoque de “escala móvil”: cuanto mayores sean los coeficientes (y, por tanto, menor el recorte arancelario resultante), más se restringe la flexibilidad, y viceversa. Sin embargo, algunos países en desarrollo se han visto frustrados por la impresión de que el Presidente ha dejado abierto un mayor espacio para el ajuste de la flexibilidad que para variar los coeficientes. El Presidente ha replicado que la prioridad es dejar establecida la flexibilidad antes de pasar a los coeficientes (un cambio total con respecto a la posición que mantenía hace unos meses).

6. Al mismo tiempo, el Presidente considera que buena parte de la estructura de las modalidades está ya definida, y que lo que queda es, en gran medida, la ambición, es decir, las cifras. Efectivamente, la mayor parte de la estructura actual se mantiene tal y como estaba en julio de 2007. Se han añadido unos pocos elementos, como el tratamiento de la erosión de las preferencias y el correspondiente plan de escape parcial para los productores de textiles y prendas de vestir que deben hacer frente a la competencia de China. En efecto, China se mantiene en el centro del debate sobre el AMNA, a pesar de que apenas se hace referencia a este país en las consultas.

7. Un cambio importante es la inclusión de una serie de propuestas sobre los obstáculos no arancelarios, en el Anexo 5, como parte integrante del proyecto de modalidades. Lo cierto es que ninguna de ellas requiere un apoyo de consenso, y constituyen un surtido más bien extraño y limitado dada la multitud de problemas en términos de obstáculos no arancelarios a los que hoy deben hacer frente los comerciantes. Aun así, quizá puedan servir, al menos, para que este aspecto de las negociaciones parezca más serio.

II. Un Recorrido por la Columna de las Modalidades

A. Preámbulo: Cobertura de Productos

8. El párrafo 2 indica que la cobertura de productos se define en el Anexo 1. El Presidente señala que esta cuestión sigue sin resolverse, ya que cinco miembros desean bien añadir determinados productos (alimentos) a la lista del AMNA (el Japón), o bien suprimirlos (en su mayor parte relacionados con los alimentos) y considerarlos como productos agrícolas (la UE, México, Turquía y Suiza). Estas excepciones se indican en la nota 6 del Anexo 1. El Presidente sugiere que estos “apartamientos (...) existentes desde hace tiempo” sean aceptados “sin que ello afecte a los derechos de los miembros”. Por consiguiente, puede que se replanteen en el futuro.

B. Fórmula Suiza

i. Coeficientes (párrafo 5)

9. Si bien mantiene sus rangos de coeficientes originales – 8-9 para los países desarrollados y 19-23 para los países en desarrollo –, el Presidente señala que no hay consenso en este punto e indica las tres posturas principales defendidas por distintos grupos: los países (desarrollados) que tratan de obtener unos recortes arancelarios más ambiciosos para los países en desarrollo; los países (en desarrollo) que prefieren un coeficiente ligeramente más ambicioso para las economías desarrolladas; y los países (AMNA 11 [nota 4]) que son partidarios de una línea más dura para alcanzar una mayor diferencia (de al menos 25 puntos) entre los coeficientes para los países en desarrollo y para los desarrollados, con un coeficiente de entre 30 y 35 para los países en desarrollo.

10. Según las observaciones del Presidente, los dos primeros grupos están dispuestos a aceptar los rangos del proyecto de julio de 2007 como base para la negociación. En cuanto al tercer grupo, algunos de los países podrían hacer lo propio dependiendo de la adecuación de la flexibilidad para los países en desarrollo (párrafo 7).

ii. Líneas arancelarias no consolidadas (párrafo 6 b))

11. La propuesta de julio establecía un único incremento de 20 puntos porcentuales del tipo NMF aplicado para una línea no consolidada en el año de base (2001) como punto de partida para las reducciones arancelarias del Programa de Trabajo de Doha. Por su parte, el nuevo texto añade la opción de un incremento de 30 puntos porcentuales, basada en una propuesta de Filipinas [nota 5] que vincula la posibilidad de un menor incremento a que los tipos no consolidados iniciales sean mayores.

iii. Plazos para la aplicación (párrafo 6 f) )

12. A pesar de no haber sido modificados, los plazos para la aplicación aparecen ahora entre corchetes (cinco reducciones anuales iguales para los países desarrollados y nueve para los países en desarrollo). El Presidente explica que, si bien algunos miembros han propuesto un plazo más largo para la aplicación (de seis y 11 reducciones, respectivamente), la mayoría de ellos están de acuerdo en aplazar esta decisión hasta que queden claros los coeficientes.

iv. Flexibilidad para los países en desarrollo (párrafo 7)

13. Se trata de la cuestión más polémica del documento, que, por el momento, abarca dos tipos de flexibilidad. La versión de julio de 2007 proponía efectuar no menos de la mitad de los recortes basados en la fórmula en el 10 por ciento de las líneas arancelarias (siempre que el valor de las importaciones afectado no excediera del 10 por ciento del valor total de las importaciones de productos no agrícolas del país miembro). En segundo lugar, y como alternativa a la primera opción, los miembros en desarrollo podrían mantener sus líneas arancelarias sin consolidar o no efectuar recortes basados en la fórmula en el 5 por ciento de sus líneas arancelarias (siempre que el valor de las importaciones afectado no excediera del 5 por ciento del valor total de las importaciones de productos no agrícolas del país miembro). La nota 1 del nuevo texto permite combinar las dos posibilidades de esta última alternativa.

14. Los porcentajes de julio de 2007 han sido suprimidos, en parte porque numerosos países en desarrollo han tratado de obtener que se amplíe el porcentaje de líneas arancelarias afectadas, que se eliminen o se atenúen las limitaciones del volumen del comercio y que se ofrezca la posibilidad de combinar las dos opciones de flexibilidad (los puntos i) y ii) del párrafo 7 a)).

15. Como se ha indicado anteriormente, el Presidente subraya que la resolución de la cuestión de los coeficientes está supeditada, para numerosos miembros, a la resolución de esta otra cuestión de la flexibilidad. Sin embargo, describe también una serie de complicadas propuestas, que, según él, no gozan de consenso. Se trata de las siguientes:

La propuesta de la SACU [nota 6] de que se conceda a Sudáfrica una mayor flexibilidad con la intención de mantener los beneficios de que disfrutan actualmente en ese mercado las economías pequeñas y vulnerables y los países menos adelantados (PMA) miembros de dicha unión aduanera.
La propuesta del Mercosur [nota 7] de que se conceda a los miembros de uniones aduaneras una mayor flexibilidad para compensar las desventajas que tendrían estos países.
Una propuesta de amplia repercusión por parte de Filipinas para ampliar sustancialmente la flexibilidad prevista en el párrafo 7.
La propuesta de Venezuela de que se le conceda el trato correspondiente a las economías pequeñas y vulnerables.

16. Según el Presidente, los miembros podrían estar dispuestos a conceder una flexibilidad adicional específica a Sudáfrica, pero se rechaza en general, por razones “sistémicas” especiales, la posibilidad de otorgar un trato especial a las uniones aduaneras.

17. El nuevo texto mantiene la condición de que esta flexibilidad no se use para excluir capítulos enteros del Sistema Armonizado (SA). No obstante, el Presidente destaca la falta de convergencia con respecto a la propuesta de la UE y los EE.UU. de restringir dicha condición a los niveles de 4 y 6 dígitos.

18. La disposición del párrafo 7 b) también aparece ahora entre corchetes. En la versión de julio de 2007, esta disposición otorgaba a los miembros en desarrollo que no hacen uso de la flexibilidad prevista en el párrafo 7 a) la posibilidad de incrementar en tres puntos adicionales el coeficiente aplicable en la fórmula. El nuevo texto hace referencia tanto a 3 como a 5 puntos adicionales. Si bien el Presidente expresa claramente que esta propuesta goza de un apoyo significativo, también reconoce que cualquier decisión definitiva a este respecto dependerá en gran medida de la resolución de una cuestión mucho más amplia, a saber, los coeficientes principales y la flexibilidad prevista en el párrafo 7 a).

C. Miembros con un Bajo Porcentaje de Líneas Arancelarias Consolidadas (párrafo 8)

19. El principal cambio en este apartado – por el que los 12 miembros en desarrollo [nota 8] con menos del 35 por ciento de líneas consolidadas quedarán exentos de efectuar reducciones arancelarias mediante la fórmula – tiene que ver con el nivel hasta el que debería incrementarse ese porcentaje de consolidación. En el documento de julio de 2007, el objetivo que debía alcanzarse era el 90 por ciento de las líneas arancelarias de los productos no agrícolas. A este objetivo se ha añadido ahora una opción inferior: el 70 por ciento. El plazo para la aplicación durante el cual las nuevas consolidaciones deberían reducirse hasta un tipo máximo del 28,5 por ciento aparece ahora entre corchetes, pero se mantiene en nueve reducciones anuales iguales, a partir del 1º de enero del segundo año siguiente a la entrada en vigor de los resultados del Programa de Trabajo de Doha.

D. Negociaciones Sectoriales (párrafos 9-12)

20. El proyecto sigue avanzando en esta cuestión, si bien hay pocas muestras externas de ello. El único cambio tiene que ver con el calendario de negociación: el párrafo 12 b) concede ahora a los miembros dos meses desde que se establezcan las modalidades (en lugar de uno) para expresar su intención de participar en una determinada negociación sectorial. Dado que el párrafo 12 c) permanece inalterado, este cambio deja tan sólo un mes para finalizar e incorporar a sus proyectos de listas los resultados de esas negociaciones.

E. Economías Pequeñas y Vulnerables (párrafo 13)

21. Si bien, como destaca el Presidente, existe un amplio acuerdo con respecto a la estructura básica de la flexibilidad para las economías pequeñas y vulnerables, siguen sin estar nada claros los detalles específicos. Las economías pequeñas y vulnerables patrocinadoras habían propuesto el establecimiento de topes para la reducción porcentual media resultante de lo dispuesto en los puntos i) y ii) del párrafo 13 a), una idea que no recibió un amplio apoyo. Como alternativa, estas economías han propuesto unos promedios objetivo más altos, que se incluyen en el nuevo texto en forma de rangos entre corchetes, junto con las cifras propuestas en julio de 2007. Se incluye, asimismo, una reducción mínima línea por línea, pero sólo en lo que respecta al párrafo 13 a) iii), que se refiere al trato otorgado a las economías pequeñas y vulnerables con cuyo nivel medio de consolidación arancelaria sea inferior al 30 por ciento.

22. Con respecto al plazo para la aplicación, se mantienen las nueve reducciones iguales de los tipos (a partir del 1º de enero del segundo año siguiente a la entrada en vigor de los resultados del Programa de Trabajo de Doha), pero aparece entre corchetes (párrafo 13 d)).

23. El párrafo 13 e) es una nueva disposición para los miembros de reciente adhesión (a excepción de los miembros desarrollados) que entran dentro de la definición de economías pequeñas y vulnerables [nota 9]. Estos países disfrutarán de un período de gracia para comenzar a efectuar reducciones arancelarias según las modalidades para las economías pequeñas y vulnerables: su plazo para la aplicación empezará tres años después de la fecha en que se cumpla plenamente el compromiso contraído en el marco de la adhesión con respecto a la línea arancelaria correspondiente.

24. Por último, el Presidente menciona, sin evaluar el apoyo recibido, una propuesta de Bolivia para que se le conceda una flexibilidad adicional.

F. Acceso a los Mercados para los PMA (párrafos 15-17)

25. Estas disposiciones han sido clarificadas y se han hecho más operativas con respecto al proyecto de julio de 2007. En particular, el párrafo 15 b) reclama que las normas de origen preferenciales aplicables a las importaciones procedentes de los PMA sean “transparentes y sencillas y contribuyan a facilitar el acceso a los mercados”.

26. El párrafo 16 a) exige a los miembros que aplican la Decisión de Hong Kong sobre los PMA que informen de los productos que estarán abarcados a nivel de la línea arancelaria para 2008 o no más tarde del inicio del período de aplicación. Por su parte, el párrafo 16 b) exige a los miembros que notifiquen las etapas y los “posibles” plazos en los que lograrán progresivamente el pleno cumplimiento de la Decisión (es decir, acordar un acceso al cien por cien libre de derechos y de contingentes a los PMA).

G. Miembros de Reciente Adhesión [nota 10] (párrafos 18-20)

27. El párrafo 18 menciona la flexibilidad para los miembros de reciente adhesión ya prevista en los párrafos 5, 6, 7 y 13 (economías pequeñas y vulnerables) para aquellos que entran dentro de esta última definición, a saber, Albania, el Ecuador, Georgia, Mongolia y Panamá. En virtud del párrafo 20, ocho países de reciente adhesión [nota 11] (incluidos los de muy reciente adhesión) quedan exentos de realizar reducciones arancelarias que excedan de los compromisos que hayan contraído en el marco de su adhesión. De esta manera, aplicarían la formula los siguientes países: China, el Taipei Chino, Croacia y Omán. No obstante, el párrafo 19 otorga a estos miembros dos opciones adicionales de flexibilidad.

28. En primer lugar, se les ofrece un período de gracia de dos o tres años que se aplicará línea por línea a partir de la fecha en que comience a cumplirse plenamente el compromiso contraído en el marco de la adhesión con respecto a una determinada línea arancelaria; antes, deberán haber aplicado sus compromisos en el marco de Doha. En segundo lugar, un plazo prolongado para la aplicación, en el que se efectuarán de dos a cinco reducciones anuales de los tipos que se añadirán a las previstas en el párrafo 6 f) (cinco para los países desarrollados o nueve para los países en desarrollo). De esta forma, un miembro de reciente adhesión en desarrollo que aplique la fórmula (por ejemplo, China) puede encontrarse con un plazo total para la aplicación de los compromisos de Doha de entre 13 y 17 años, a partir del momento en que se cumplan plenamente los compromisos contraídos en el marco de la adhesión.

29. El Presidente señala que los miembros de reciente adhesión han solicitado otras cuestiones relativas a la flexibilidad, entre ellas un coeficiente 1,5 veces mayor que el correspondiente a los países en desarrollo, pero no cree que se llegue a un consenso sobre esta flexibilidad adicional. En cualquier caso, algunos miembros han expresado la opinión de que no se debería adoptar una decisión definitiva sobre esta cuestión hasta que se hayan acordado los coeficientes de la fórmula y la flexibilidad prevista en el párrafo 7.

H. Preferencias No Recíprocas (párrafos 27-29)

30. El párrafo 27 se mantiene en buena medida inalterado con respecto al párrafo 28 del documento de julio de 2007. Sin embargo, en el texto revisado aparece entre corchetes la disposición que establece siete reducciones anuales iguales de los tipos sobre los productos afectados (en lugar de las cinco normales). Además, la primera reducción deberá efectuarse ahora el 1º de enero del segundo año siguiente a la entrada en vigor de los resultados del Programa de Trabajo de Doha. Esta modificación ofrece tres años más de ajuste tanto a los beneficiarios de preferencias como a los sectores de textiles y prendas de vestir de los EE.UU. y la UE, que están interesados en retrasar el comienzo de una mayor exposición a los productos de China y de otros abastecedores altamente competitivos. En los Anexos 2 y 3 se detallan los productos preferenciales cubiertos en estos dos mercados: exclusivamente prendas de vestir en el caso de los EE.UU., y productos de pescado, textiles, prendas de vestir y productos de aluminio para la UE. Queda por ver si los sectores de los textiles y las prendas de vestir y sus apoyos políticos en Europa, los EE.UU. y ciertos grandes abastecedores, como Turquía, quedarán satisfechos con este mecanismo.

31. Una nueva disposición contenida en el párrafo 29 establece que algunos otros países en desarrollo abastecedores de productos preferenciales que se detallan en los dos anexos y que no reciben preferencias podrán beneficiarse de reducciones arancelarias en los dos mercados importadores según el procedimiento normal, es decir, cinco reducciones anuales iguales de los tipos a partir del final del primer año desde la entrada en vigor de los resultados del Programa de Trabajo de Doha. El texto señala que determinadas prendas de vestir que Pakistán y Sri Lanka exportan a los EE.UU. y a la UE se beneficiarían actualmente de esta disposición (Anexo 4).

32. El párrafo 28 insta a otorgar a los beneficiarios de preferencias una mayor asistencia mediante el Marco Integrado y la Ayuda para el Comercio, así como a simplificar las normas de origen de los miembros otorgantes de preferencias.

I. Obstáculos No Arancelarios (párrafos 23-25)

33. El Presidente ha dado un pequeño paso para avanzar en el vacilante proceso sobre los obstáculos no arancelarios: ha añadido diez propuestas, sobre las que se han presentado varios textos jurídicos, y expresa su visión acerca del apoyo recibido por cada una de ellas. Según indica, en el momento en que se establezcan las modalidades, se adoptará una decisión sobre cuáles de estas propuestas serán objeto de una negociación final basada en textos. Además, sugiere que una decisión positiva establecería una presunción de resultado.

34. Tan sólo una de las propuestas actuales goza de un “apoyo muy amplio”: la “Decisión Ministerial relativa al procedimiento para facilitar la búsqueda de soluciones para los obstáculos no arancelarios”, presentada por un amplio número de países desarrollados y en desarrollo. Ninguna de las demás propuestas recaba más que un “cierto apoyo”.

III. Conclusión

35. La mayor parte de los miembros de la OMC han expresado su decepción ante la nueva versión del proyecto de modalidades. El texto ha recibido críticas de todo el mundo. Así, por ejemplo, un miembro desarrollado interpretó los cambios como una reducción de la ambición. Otro miembros han mostrado su inquietud ante la incertidumbre provocada por la supresión del “punto de referencia”, es decir, el número de líneas arancelarias que podrían quedar exentas de reducciones según la fórmula para los países en desarrollo. La mayor parte de ellos coinciden en que esto crea una falta de claridad que podría dificultar la toma de decisiones.

36. Los países en desarrollo han destacado la falta de equilibrio: mientras el Presidente ha suprimido las cifras sobre la flexibilidad para ellos, ha mantenido los mismos coeficientes de su versión de julio de 2007. Además, se muestran en desacuerdo con la percepción del Presidente de que los miembros que tenían que aplicar la fórmula habían indicado que podían aceptar este rango como base de negociación, y que aquellos miembros que habían rechazado las cifras habían indicado que podían avanzar hacia ellas si se incrementaba la flexibilidad. La conclusión es que la cuestión más abierta actualmente es la flexibilidad.

37. Los países en desarrollo miembros se han mostrado especialmente preocupados por la supresión, en el párrafo 8, de las cifras de flexibilidad para estos países, que habían sido incluidas en el Marco para el establecimiento de modalidades relativas al acceso a los mercados para los productos no agrícolas [nota 12] de julio de 2004 como parte del mandato de negociación. Según los países en desarrollo, se trataría inequívocamente del mínimo que podrían aceptar. Su preocupación se centra en el hecho de que suprimir estas cifras y no considerar sus propuestas de reducción del coeficiente para los miembros desarrollados va en contra del principio de no reciprocidad plena.

38. El Presidente ha defendido su decisión de suprimir las cifras de la flexibilidad argumentando que ello refleja el estado actual de las negociaciones, en las que no se ha movido nada desde la publicación del proyecto de julio de 2007. Además, los miembros se han mostrado reacios a negociar sin tener una mayor certidumbre sobre cuál será el resultado de las negociaciones sobre la agricultura. Lo que es seguro, como consideran la mayoría de los miembros, es que el tiempo se está acabando. Para que pueda celebrarse una reunión ministerial en abril de 2008 y pueda comenzar el proceso de “negociaciones horizontales”, muy pronto habrá que tomar decisiones difíciles.

Acrónimos

AMNA	Acceso a los mercados para los productos no agrícolas
CE	Comunidades Europeas
EE.UU.	Estados Unidos
NMF	Nación más favorecida
PMA	Países Menos Adelantados
SACU	Unión Aduanera del África Meridional
SA	Sistema Armonizado
UE	Unión Europea