La Facilitación del Comercio y la Ayuda para el Comercio: Dar Salida a los Países Sin Litoral
I. Introducción
1. Si hay un grupo de países que tiene un interés profundo e indiscutible en la aprobación de un acuerdo firme de la OMC sobre la facilitación del comercio y en la asistencia técnica y la ayuda destinada a la creación de capacidad que tal acuerdo llevaría asociadas, es sin duda el de los países sin litoral [nota 1], especialmente los aproximadamente 30 países en desarrollo que se cuentan en este grupo. Si bien las dificultades a las que se enfrentan los importadores y exportadores de estos países se han reconocido desde hace tiempo, en particular en el artículo V del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), en la práctica el reconocimiento no siempre se ha traducido en una relajación de las condiciones de paso de las mercancías a través de las fronteras y los territorios vecinos. Un buen acuerdo sobre facilitación del comercio podría cambiar esta situación.
2. Por otro lado, el acuerdo – a pesar del enorme alcance que presenta en su forma actual – sólo resolvería parte del problema. Las políticas, las normas y las prácticas aduaneras que contribuyen a acelerar el paso de mercancías desde y hacia puertos y fronteras interiores pueden y deben mejorarse. Esto es lo que deberán lograr los compromisos en materia de facilitación del comercio. Sin embargo, sólo si se atiende a otras deficiencias más amplias – concretamente, las infraestructuras humanas y de puertos/transportes – se reducirán verdaderamente los gastos comerciales y aumentará la competitividad de las mercancías que circulan desde los países sin litoral y, desde luego, por sus países vecinos, los países de tránsito. Es aquí donde la Ayuda para el Comercio entra en escena.
3. En esta nota se analiza en términos prácticos lo que actualmente está sobre la mesa en las negociaciones de Doha y alrededor de las mismas y se destacan las propuestas de compromisos que más pueden afectar a los países sin litoral, así como la estructura y la ayuda con las que se podrá contar para convertirlos en compromisos exigibles. Asimismo, se examinan la asistencia técnica y la creación de capacidad desde el punto de vista de un círculo interior de ayuda relacionada con la facilitación del comercio y un círculo exterior de ayuda relacionada con la infraestructura, que se basa en la Ayuda para el Comercio. Se intenta buscar el orden y la coherencia en lo que actualmente es un conjunto poco claro de posibles disposiciones para asegurar que los miembros de la OMC reciban y se beneficien de la ayuda tanto del círculo interior como del exterior.
4. La estructura que probablemente adopte el acuerdo sobre facilitación del comercio es única en la OMC desde el punto de vista conceptual. Para los países en desarrollo sin litoral (PDSL), tiene la particularidad de que su valor dependerá tanto de los compromisos que adquieran los países de tránsito miembros de la OMC como de los que adquieran y cumplan los propios PDSL. Del mismo modo, el valor de los proyectos de la Ayuda para el Comercio en materia de infraestructura que se desarrollen en los PDSL podrá ser máximo o nulo en función de que los países de tránsito vecinos participen o no en proyectos similares.
5. Las necesidades de los PDSL en materia de facilitación del comercio han sido ampliamente documentadas y reconocidas por los altos funcionarios, concretamente en el “Programa de Acción de Almaty” (2003) [nota 2] y la “Declaración de Ulaanbaatar” [nota 3] adoptada por los Ministros de Comercio de los PDSL en agosto de 2007. Muchas de estas necesidades ya se reflejan en los textos sobre la facilitación del comercio que se están negociando en Ginebra.
6. El 10 de marzo de 2008, la Secretaría de la OMC publicó una nueva revisión de su recopilación de propuestas para un acuerdo, “Negociaciones de la OMC sobre Facilitación del Comercio – Recopilación de las Propuestas de Texto Presentadas por los Miembros” [nota 4]. Gracias a este documento, se permite por primera vez que los miembros evalúen los posibles beneficios de un acuerdo de la OMC sobre la facilitación del comercio. En los siguientes párrafos se intentan resumir y simplificar 56 páginas de proyectos de textos legales relativos a los intereses particulares de los PDSL. Todos los textos de la nueva recopilación se han extraído de propuestas presentadas – y a menudo corregidas tras consultas con el conjunto de los miembros – por grupos y miembros individuales de la OMC.
II. Disciplinas sobre el Tránsito
7. La libertad de tránsito no discriminatorio y libre de derechos a través de las rutas más convenientes es un elemento fundamental del GATT (artículo V) y resulta de especial interés tanto para los países sin litoral como para muchas empresas que participan en el comercio internacional. Buena parte de los textos relativos a las condiciones del tránsito fueron presentados por un grupo de países sin litoral [nota 5].
8. En la definición de “tráfico en tránsito” se reflejan las prácticas modernas de comercio y transporte, incluidos el transporte multimodal, el movimiento de contenedores y el tránsito aéreo de mercancías (aunque no los servicios aéreos). Existe cierta controversia en cuanto a la aplicación de las disposiciones sobre el tránsito para la facilitación del comercio a las tuberías (petróleo y gas, etc.), que sí se incluyen en el texto actual y que resultan de especial importancia en el contexto del desarrollo de tuberías entre el centro de Asia, Rusia y Europa. Como es evidente, el derecho a seguir la ruta más conveniente a través de un territorio de tránsito no puede aplicarse a las infraestructuras fijas.
9. En el texto se establecen disposiciones sobre el trato nacional y el trato de la nación más favorecida (NMF) a las mercancías en tránsito. Asimismo, se estipula que el trato de un miembro de la OMC importador a las mercancías procedentes de un país de tránsito deberá ser igual de favorable que el trato que reciben las mercancías que se entregan directamente desde su país de origen.
10. Todos los derechos y cargas relacionados con el tránsito deberán publicarse y someterse a revisiones periódicas. En cualquier caso, los derechos y cargas deberán ser “razonables” y “proporcionales a los gastos administrativos ocasionados”.
11. Las disciplinas sobre formalidades y requisitos de documentación para el tránsito reflejan en gran medida las propuestas más generales (en relación con el artículo X del GATT), incluidas las relativas a la publicación, la revisión periódica y la simplificación. Además, se solicita que el tránsito en los cruces fronterizos disfrute de facilidades especiales, que las formalidades se adapten a las particularidades del tránsito, que se limite la inspección de las mercancías, realizada mediante técnicas particulares de gestión de riesgos, y que no se apliquen los controles de calidad y de cumplimiento de normas técnicas. Los miembros sólo podrán insistir en que se realicen inspecciones más sistemáticas cuando exista riesgo de contaminación. Se deberá reducir la carga administrativa para las mercancías en tránsito, se permitirá la tramitación previa a la llegada del envío y se establecerá una ventanilla única y un sistema de comerciantes autorizados.
12. Se prohibirá la imposición de garantías en efectivo para asegurar ingresos en caso de desviación de las mercancías en tránsito al mercado interno. Sin embargo, cuando se aplique un sistema de transporte bajo control aduanero, el miembro en cuestión podrá exigir garantías “razonables”, que deberán liberarse sin demora y en su totalidad una vez finalizado el tránsito. No se exigirán garantías cuando un miembro esté convencido de que se cumplirán las obligaciones relativas al tránsito, basándose en principio en la experiencia previa con otro comerciante o empresa de transportes.
III. Disciplinas Relacionadas con el Tránsito
13. Las medidas sobre los derechos, las cargas, las formalidades y la publicación que establezcan los países de tránsito para las corrientes comerciales de tránsito no serán necesariamente muy distintas de las medidas para las corrientes ordinarias. De hecho, además de los textos relativos al artículo V del GATT, es probable que muchas otras cuestiones que se incluyen en la recopilación resulten decisivas para los PDSL. La voluntad de los países de tránsito vecinos de contraer todos o algunos de estos compromisos determinará en gran medida el impacto que tendrá en último término el acuerdo sobre facilitación del comercio para los PDSL.
14. El impacto más palpable procederá probablemente de los compromisos relacionados con las prácticas relativas al despacho de aduanas, entre los que se incluyen:
- La tramitación previa a la llegada obliga a los miembros a introducir procedimientos para aceptar y examinar la documentación correspondiente a la importación antes de la llegada del envío. Si la documentación resulta satisfactoria, las mercancías se despacharán en cuanto lleguen. En otras disposiciones relacionadas se solicita la presentación de un único documento que agrupe todas las mercancías contenidas en un envío. En las propuestas sobre la tramitación previa a la llegada se da libertad a los miembros para inspeccionar o examinar los envíos cuando resulte necesario y para emplear técnicas de gestión de riesgos para identificar los envíos que deban someterse a una inspección.
- Con los conceptos de “proveedores de servicios de envíos urgentes” y “comerciantes autorizados” se intenta situar a los importadores de confianza en una posición ventajosa en lo que se refiere a la carga administrativa, la inspección y el levante en el puerto. Aunque los comerciantes autorizados se incluyen en el apartado de la recopilación que se ocupa del tránsito, no es probable que se adopten disposiciones exclusivas para el tránsito; el sistema se utilizaría en todas las importaciones o en ninguna. Los criterios de fiabilidad que proponen los defensores de este sistema para identificar a los comerciantes autorizados se elaborarán de tal manera que no permitan la discriminación arbitraria o injustificable. Todas las empresas, incluidas las pequeñas y medianas empresas, tendrán derecho a solicitar la condición de comerciante autorizado.
- Se reconoce la necesidad de que las autoridades fronterizas centren su atención en las mercancías de alto riesgo. En uno de los textos se propone que se utilicen técnicas de gestión de riesgos para identificar los envíos que deban ser sometidos a inspección, así como que se tenga en cuenta el historial de los “comerciantes que cumplen sus obligaciones” y se pongan a su disposición los procedimientos aduaneros acelerados correspondientes.
- La ejecución de “auditorías posteriores al despacho de aduana” constituye otro enfoque de la utilización de la gestión de riesgos y del sistema de comerciantes autorizados y comerciantes que cumplen sus obligaciones. Con estas auditorías – tanto ordinarias como específicas – se revisará toda la información relacionada con el comercio de las empresas sometidas a la gestión de riesgos. Los resultados se transmitirán a los funcionarios aduaneros, quienes es de suponer que ajustarán el tratamiento de despacho de aduana en consecuencia. Una propuesta de utilidad más evidente para los PDSL es la posibilidad de separar el levante de las mercancías en los puertos y fronteras de los procedimientos de despacho de aduana. Uno de los textos abre el camino a la posibilidad de que se proceda al levante aunque no se haya completado el despacho de las mercancías a su llegada. Sin embargo, esta forma de levante requeriría algún tipo de garantía del importador, quizá en forma de depósito.
15. La adopción de compromisos en materia de Publicación y Administración de Reglamentos Comerciales por parte de los países de tránsito vecinos determinará también los beneficios que recibirán los PDSL de un acuerdo sobre facilitación del comercio. Es evidente que la publicación y las consultas previas, la publicación en los sitios Web nacionales de forma oportuna y adecuada y los servicios nacionales de información eficaces y accesibles pueden contribuir considerablemente a reducir la precariedad de las operaciones de tránsito.
16. La adopción de compromisos de aplicación general en materia de derechos y formalidades también podría tener consecuencias positivas para los PDSL. La simplificación de la documentación y la utilización de normas internacionales, la limitación de la documentación justificante y el funcionamiento del sistema de “ventanilla única”, incluidas ventanillas únicas dedicadas a los envíos en tránsito, facilitarán el paso de mercancías.
IV. Fomento de la Colaboración entre Países y en el Interior de los Países
17. Para que los países de tránsito vecinos, así como los propios PDSL, se convenzan de la necesidad de contraer compromisos ambiciosos en materia de facilitación del comercio, será fundamental la colaboración regional, como ocurre siempre en el caso de los países sin litoral. En los textos que se están negociando se defienden el fomento y la vigilancia de acuerdos y convenios regionales y bilaterales en materia de tránsito que sean compatibles con todos los demás compromisos en materia de facilitación del comercio. La adopción de documentos simplificados comunes o mensajes electrónicos, en consonancia con las normas internacionales, deberá formar parte de estos acuerdos, que no sólo se ocuparán de los procedimientos aduaneros, sino también de las carreteras y otras cuestiones relacionadas con el transporte. Se prohibirá la aplicación de normas unilaterales que afecten al tráfico en tránsito.
18. En un contexto más amplio, será necesaria una mayor colaboración entre las autoridades nacionales de cada miembro de la OMC implicado para facilitar el tráfico en tránsito a través de su territorio. También se espera que se produzca la colaboración entre países vecinos con relaciones de tránsito, que incluirá la coordinación de operaciones en los cruces fronterizos aunque no exista un acuerdo regional o bilateral en materia de tránsito. En otro texto se prevé dar la oportunidad a los propios comerciantes de hacer observaciones sobre los derechos, la documentación y las formalidades que afectan al rendimiento de sus operaciones de tránsito.
V. Vinculación de los Compromisos con la Asistencia Técnica y la Ayuda Destinada a la Creación de Capacidad: el Círculo Interior
19. La estructura básica del acuerdo sobre facilitación del comercio sigue sin estar clara, aunque existe un elevado nivel de comprensión de sus puntos fundamentales. Una de sus características es el enfoque individualizado de la adopción de compromisos. Los miembros de la OMC podrán adoptar conjuntos de obligaciones muy diferentes y solicitar distintas formas de asistencia técnica y ayuda destinada a la creación de capacidad para su cumplimiento. Esto constituirá un desafío para los PDSL, para los que sin duda sería ideal que los países de tránsito vecinos adquirieran compromisos comunes en el mayor grado posible. No está del todo claro que pueda esperarse una coordinación regional y bilateral en la fase de adopción de compromisos.
20. A continuación, se incluye un resumen del trato especial y diferenciado que se aplicará a los países en desarrollo que adquieran compromisos en materia de facilitación del comercio y que reciban asistencia técnica y ayuda destinada a la creación de capacidad para su cumplimiento.
21. Al formar parte del todo único, las disposiciones transitorias empezarán a aplicarse una vez que los miembros firmen la totalidad del paquete de Doha. En el caso de que fracasaran las negociaciones de Doha, sin embargo, es probable que hubiera miembros que insistieran en que se adoptara el acuerdo sobre facilitación del comercio, quizá de manera provisional.
22. La evaluación de las necesidades y la capacidad, que ya están realizando algunos miembros que lo han solicitado, constituye la primera fase del proceso. Estas evaluaciones tienen el objetivo de identificar la capacidad local actual y las lagunas que existen en la misma y, a partir de ahí, determinar la asistencia técnica y la creación de capacidad necesarias para contraer los compromisos de la OMC en materia de facilitación del comercio que el miembro considere apropiados. El tiempo que se requiere para cumplir estos compromisos también se incluirá en las evaluaciones, para las que será necesaria la asistencia en materia de facilitación del comercio tanto de las organizaciones internacionales como de los donantes bilaterales.
23. Basándose en estas evaluaciones, los miembros notificarán a la OMC las obligaciones en materia de facilitación del comercio que tienen intención de contraer. Podrían contemplarse tres tipos de notificación:
- Compromisos que pueden contraerse de forma inmediata o cuyos aspectos prácticos ya se han introducido y están en funcionamiento.
- Compromisos que pueden cumplirse a lo largo de un período determinado.
- Compromisos que requieren más tiempo, así como asistencia técnica y ayuda destinada a la creación de capacidad.
24. Las notificaciones podrán ser objeto de “diálogo” multilateral. Los debates recientes indican que es probable que las notificaciones se conviertan en compromisos consignados en las listas de los miembros en cuestión, sin perder de vista que a menudo estarán supeditados a la prestación de la asistencia técnica y la ayuda destinada a la creación de capacidad.
25. Todos los miembros estarán sujetos a determinadas obligaciones desde la fecha en la que entre en vigor el acuerdo o el todo único de Doha. En el caso de los países desarrollados, serán aplicables todas las obligaciones. Los compromisos recogidos en las notificaciones de autoevaluación sólo serán de aplicación una vez consignados en las listas. Otros aspectos de las disciplinas sobre la facilitación del comercio entrarían en vigor de forma gradual.
26. Es evidente que la reformulación de las notificaciones de evaluación de necesidades en planes extensos de creación de capacidad con la aprobación de los donantes es fundamental para el proceso. Estos planes constituirán la base del diálogo entre los miembros, los donantes y las organizaciones internacionales. Sin embargo, una vez establecidos los planes, los donantes y los plazos, se notificarán a un órgano de supervisión y se pondrán a disposición de todos los miembros.
27. Mediante un mecanismo de examen, al término del período de aplicación correspondiente se estudiará si se ha prestado la ayuda acordada y se ha adquirido la capacidad necesaria. Sigue existiendo cierta polémica sobre qué sucederá si esto no ha ocurrido. En los casos en los que la aplicación se desarrolle con éxito, no parece haber oposición a que las obligaciones se hagan exigibles en el marco del Entendimiento sobre Solución de Diferencias (ESD). Sin embargo, deberán realizarse pequeños ajustes de procedimiento, tales como la ampliación de los períodos de consulta y un mayor énfasis en la mediación.
28. Se espera que el círculo interior de asistencia técnica y ayuda destinada a la creación de capacidad que necesiten los países en desarrollo para cumplir todas las obligaciones en materia de facilitación del comercio no sea muy grande. Es probable que los mayores gastos – en lo que se refiere a los costes iniciales – sean los de adopción de los servicios electrónicos de ventanilla única, las técnicas de gestión de riesgos y las auditorías posteriores al despacho [nota 6]. Sin embargo, estos servicios también generan el mayor ahorro a largo plazo, que compensará con creces los costes iniciales y permanentes. Sin embargo, los PDSL y los países de tránsito deberán tener en cuenta que los costes permanentes – por ejemplo, para la actualización constante de los sitios Web nacionales – deberán incluirse en las peticiones de ayuda.
29. La experiencia de Uganda (un PDSL), Marruecos, Chile y Letonia [nota 7] demuestra que los gastos básicos no son elevados según los estándares de los programas de ayuda internacionales. Aunque parece que no existe un coste medio total del cumplimiento de todas las obligaciones previstas en el acuerdo de la OMC, es poco probable que supere los 10 millones de dólares estadounidenses por miembro. De hecho, lo normal es que el coste sea muy inferior, en algunos casos por debajo de 1 millón de dólares estadounidenses. Hay que tener en cuenta que muchos países ya han invertido en los procesos, las tecnologías y los recursos humanos previstos en los textos actuales. Por otro lado, importantes países donantes y organizaciones multilaterales ya han puesto en marcha amplios proyectos de facilitación del comercio.
30. En un informe oficial reciente [nota 8] se indica que la asistencia técnica y la ayuda destinada a la creación de capacidad para proyectos de facilitación del comercio alcanzó un promedio de 263 millones de dólares estadounidenses anuales en el período 2002-2005.
VI. Ayuda en Forma de Infraestructura Física y Humana: el Círculo Exterior
31. Naturalmente, el círculo exterior de ayuda relacionada con la infraestructura supone un compromiso económico mucho mayor que el que se necesita para cumplir cualquiera de las obligaciones previstas en el acuerdo sobre facilitación del comercio. Por otro lado, gran parte de los esfuerzos de la OMC en materia de facilitación del comercio serán en vano si no se mejoran los sistemas de transporte interno y portuario y si no se realizan grandes inversiones en recursos humanos. En algunas de las evaluaciones se hace referencia a un “coste político” que debe tenerse en cuenta en los casos en los que el tránsito, las aduanas y la actividad portuaria se han visto marcados por la corrupción en el pasado. En muchos países se tratarán cuestiones delicadas en relación con los ingresos oficiales de los funcionarios aduaneros.
32. Las necesidades de los PDSL en materia de infraestructura aumentan considerablemente por el número de países de tránsito de los que dependen. Una economía sin litoral con las disposiciones en materia de fronteras más adecuadas y eficaces del mundo y las mejores redes ferroviarias y de carreteras seguirá siendo una economía sin litoral si sus vecinos de tránsito no realizan inversiones similares.
33. El Programa de Acción de Almaty establece las instrucciones fundamentales, tanto para los países sin litoral como para los países de tránsito, en materia de desarrollo de las infraestructuras:
- Mayores inversiones públicas, con el apoyo económico de los donantes;
- Desarrollo de todos los medios de transporte para asegurar que compiten entre sí;
- Incorporación de los “eslabones que faltan” en las redes de transporte regionales y subregionales;
- Fomento de la participación del sector privado en el desarrollo de las infraestructuras para el transporte en tránsito, y
- Plataformas de asociación entre los sectores público y privado en los corredores comerciales y de transporte.
34. En el Programa se establecen medidas detalladas y específicas sobre el transporte ferroviario, por carretera, aéreo y por vías navegables interiores, así como sobre las tuberías y las comunicaciones en zonas remotas. Asimismo, se pide un esfuerzo conjunto por parte del sistema de las Naciones Unidas, incluidos el Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo, la OMC, la Organización Mundial de Aduanas y otras instituciones, y se insiste en la colaboración bilateral, regional y subregional.
35. Aparentemente, existe financiación procedente de la Ayuda para el Comercio en grandes cantidades, que de hecho ya se está destinando a estos sectores más amplios de la infraestructura relacionada con la facilitación del comercio. En el Examen Global de la Ayuda para el Comercio realizado en 2007 [nota 9] se calcula que se ha destinado un promedio de 6000 millones de dólares estadounidenses anuales a infraestructuras para el transporte y el almacenamiento durante el período 2002-2005 y que el gasto anual ha ido aumentando rápidamente año tras año. Sin embargo, se trata de compromisos; los desembolsos reales en proyectos concluidos no se recogen y en el propio informe se admite que las estimaciones son dudosas.
36. Según el mismo informe, los compromisos relativos a proyectos en los PMA pertenecientes a la categoría de “infraestructura económica” (que comprende infraestructura energética, así como para el transporte y el almacenamiento) ascendieron a un promedio de 3000 millones de dólares estadounidenses anuales, mientras que en otros países de bajos ingresos se destinaron unos 2700 millones de dólares estadounidenses. Debe mencionarse que sólo se destinó un promedio de 671 millones de dólares estadounidenses a proyectos de infraestructura económica regional o común a varios países.
37. En el marco de la Ayuda para el Comercio, uno de los actores principales es el Banco Mundial. El Banco calcula [nota 10] que entre 2004 y 2006 destinó cerca de 2000 millones de dólares estadounidenses a 75 proyectos, aprobados y programados, de los que forma parte la facilitación del comercio.
VII. La Unión de Todos los Elementos... O No
38. En este momento no existe la intención de poner en marcha un proceso centralizado para determinar y coordinar los proyectos, ya sean del círculo interior o del exterior de la ayuda relacionada con la facilitación del comercio. Corresponde a cada miembro establecer sus prioridades, bien mediante el sistema de evaluación de necesidades en materia de facilitación del comercio o bien en el contexto del desarrollo más amplio de infraestructuras financiado por la Ayuda para el Comercio. A continuación, los miembros deberán coordinarse con los donantes bilaterales y/o las organizaciones de cooperación regionales y multilaterales. Los donantes bilaterales no dan muestras de querer renunciar a las prerrogativas que les permiten decidir exactamente cuándo, cómo y cuántos fondos públicos destinarán a proyectos específicos sobre facilitación del comercio. En gran medida, esta es también la situación de los principales proveedores de fondos regionales y multilaterales.
39. Esta situación resulta problemática para los PDSL. Está claro que el cumplimiento de su deseo de obtener beneficios considerables a través de un acuerdo sobre facilitación del comercio depende precisamente de la existencia de una cierta coordinación y de una conjunción de intereses entre su manera de enfocar las oportunidades y cuestiones relativas a la facilitación del comercio y la de sus socios de tránsito vecinos.
40. No hay duda de que las oportunidades existen. Que los PDSL puedan obtener de ellas el máximo beneficio sigue sin estar nada claro.
Acrónimos
ESD |
Entendimiento sobre Solución de Diferencias |
GATT |
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio |
PMA |
países menos adelantados |
PDSL |
países en desarrollo sin litoral |
NMF |
nación más favorecida |
OMC |
Organización Mundial del Comercio |
|
