El Papel de la OMC en la Solución de la Crisis de los Precios de los Alimentos: ¿Determinante o Superfluo?
Resumen
I. Un Incremento Generalizado los Precios de los Alimentos, Pero Aún por Debajo de Máximos Históricos
II. ¿A Qué Obedecen las Recientes Tendencias de los Precios?
A. Consumo acelerado en China y la India
B. La producción se desvía del abastecimiento de alimentos hacia los biocombustibles
C. Las malas cosechas no ayudan
D. Las alzas en los precios del petróleo y la energía elevan los costos de la agricultura y el transporte
E. Los bajos rendimientos siguen siendo un reto estructural
F. La especulación
III. ¿Cuáles Son las Perspectivas?
IV. Alimentos Caros para Unos y Mejora del Ingreso Agrícola para Otros
V. Respuestas Políticas a Corto Plazo
VI. ¿Qué Lugar Ocupa el Comercio en la Respuesta a la Crisis Alimentaria?
VII. La Crisis Vista Bajo el Prisma de la OMC / Doha
A. Prohibiciones e impuestos a la exportación
B. Acceso a los mercados
C. Ayuda interna
D. Apoyo financiero a la exportación
i. Subvenciones a la exportación
ii. Créditos a la exportación y garantías de crédito a la exportación
iii. Empresas comerciales del Estado exportadoras
iv. Ayuda alimentaria internacional
v. Países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios
E. Facilitación del Comercio
F. Nuevas adhesiones a la OMC
Lista de Acrónimos
Resumen
La “crisis” alimentaria actual – fundamentalmente una situación de demanda creciente y excepcionalmente elevada junto con un abastecimiento inadecuado, que ha provocado una fuerte escalada de los precios en el mercado mundial – apenas se ha visto reflejada en el marco de las negociaciones de Doha. El mandato de Doha fue acordado en condiciones de mercado muy diferentes. ¿Tiene esto alguna importancia? ¿Deberían las delegaciones reconsiderar sus posiciones en la OMC teniendo en cuenta este cambio? La presente Nota Informativa tiene la intención de proporcionar algunos antecedentes y comentarios que podrían ser de utilidad para los Miembros Participantes de la ACICI a la hora de formar sus opiniones. Mucho es discutible y la importancia de la “crisis”, así como las posibles respuestas en las capitales y en Ginebra dependerán de las situaciones específicas en los países, ya sea que la prioridad esté en maximizar las exportaciones, proporcionar un abastecimiento de alimentos básico a las poblaciones locales o desarrollar la capacidad de producción agrícola del país.
Los puntos principales son los siguientes:
- La reciente tendencia a la alza de los precios en la mayoría de los productos básicos agrícolas es abrupta con respecto a las tendencias en los dos últimos decenios, Sin embargo, en términos reales, no ha llegado a los máximos alcanzados a principios de la década de 1970.
- Ya se está produciendo una corrección en los mercados para algunos productos. Sin embargo, las previsiones son que los precios se mantendrán variables pero no significativamente más bajos durante los próximos diez años.
- Los aumentos de los precios obedecen a diversas causas, entre ellas: el gran aumento del consumo en China, la India y algunos mercados emergentes; la desviación de algunos cultivos de la producción de alimentos a la de biocombustibles; las malas cosechas; las alzas en los precios del gas y el petróleo; y los bajos rendimientos de la producción en la mayoría de los países que no son miembros de la OCDE.
- Las respuestas a corto plazo en materia de política han sido significativas y diversas: reducción de los aranceles de importación y ampliación de los contingentes arancelarios, prohibiciones, restricciones e impuestos a la exportación, régimen de control de precios y ayuda alimentaria, traslado de existencias de las reservas nacionales, y subvenciones. Existen asimismo iniciativas por parte de organismos internacionales e instituciones financieras regionales.
- El comercio sigue teniendo una función limitada pero decisiva en la actividad agrícola a nivel mundial; cerca del 20 por ciento de la producción mundial de trigo se exporta, aunque la proporción es bastante más baja en el caso del arroz y la carne. Los productos agrícolas representaron únicamente el 6,4 por ciento del total del comercio de mercancías en 2004. Más de 130 países participan ahora en el comercio mundial de alimentos a distintos niveles, pero sólo la mitad o menos están presentes de forma continua en el mercado.
- Desde la perspectiva de la OMC y el mandato de Doha, poco o nada de lo que se está actualmente sobre la mesa incidiría en la “crisis” de los precios que se avecina.
- Un acuerdo más adelante en las negociaciones de Doha tendría tal vez alguna relevancia a más largo plazo:
- Un acuerdo sobre la facilitación del comercio tendría potencialmente repercusiones de tipo más amplio y práctico, en particular en función del desarrollo agrícola y la distribución en los países pobres.
- La mejora de las disciplinas aplicables a las prohibiciones, restricciones e impuestos a la exportación proporcionaría una mayor seguridad alimentaria para los países miembros de la OMC que dependen de las importaciones.
- Las repercusiones en el acceso a los mercados dependen totalmente de las condiciones nacionales, siendo necesario un equilibrio entre el sostenimiento de los márgenes para el aumento o la reducción de los aranceles, con el fin de satisfacer situaciones específicas de abastecimiento y la facilitación de un clima de inversión estable con objeto de estimular el desarrollo agrícola local.
- El actual proyecto de texto sobre las disposiciones relativas a la caja verde prevé una oportunidad sustancial para el desarrollo rural y la satisfacción de las necesidades alimentarias de los países. Las reducciones de la Medida Global de la Ayuda (MGA) abrirán nuevas oportunidades de exportación a los miembros en condiciones de competir en los mercados mundiales y, por consiguiente, permitirán aumentar el total de los productos agrícolas comerciados. Las subvenciones a los biocombustibles probablemente se reducirán a medida que crezca la objeción pública a las mismas; de lo contrario, se cuestionarán a través de los instrumentos nacionales de defensa del comercio (como las medidas antidumping, las medidas compensatorias, las salvaguardias, etc.) y en los procedimientos de solución de diferencias en el marco de la OMC.
- En vista del reducido nivel actual de estos pagos, la eliminación de las subvenciones a la exportación incidirá muy poco en el precio o la demanda. Las disciplinas sobre créditos a la exportación y las empresas comerciales del Estado tendrían una leve repercusión en la eliminación de las distorsiones al comercio y, por consiguiente, en el fortalecimiento de los productores locales.
- Las disposiciones sobre la ayuda alimentaria internacional previstas en el proyecto de modalidades posiblemente tendrán repercusiones diversas. Sigue la incertidumbre en cuanto a la relevancia de la “caja segura” para períodos prolongados de precios altos y fuera del alcance de los países que dependen de la ayuda alimentaria. Los EE.UU. parecen no tener la capacidad de seguir otorgando altos niveles de ayuda alimentaria si ésta no puede ser en especie. Por supuesto, en la situación actual del mercado, no estarán disponibles los niveles tradicionales de ayuda alimentaria, de manera que los países menos adelantados (PMA) y los países en desarrollo importadores netos de alimentos tendrán que recurrir a fuentes comerciales. En vista de esto, será necesaria la asistencia financiera.
- Los acontecimientos previsibles de mayor importancia en el marco de la OMC que podrían influir en las condiciones del precio y la demanda de los alimentos a medio plazo son probablemente las adhesiones de Kazajstán, Rusia y Ucrania. Estos países en su conjunto representan una parte considerable y potencialmente enorme de los mercados mundiales de los cereales y la energía.
I. Un Incremento Generalizado los Precios de los Alimentos, Pero Aún por Debajo de Máximos Históricos
1. Es indiscutible el hecho de que los precios de los alimentos a nivel mundial hayan aumentado en gran medida en los cinco últimos años. Las cifras FAO/OCDE [nota 1] indican que el precio del trigo pasó de 152 dólares EE.UU. en promedio por tonelada durante el período 2001/2002 – 2005/2006 [nota 2] a unos 204 dólares EE.UU. por tonelada en 2006/2007. En el primer trimestre de 2008 el precio de exportación se situó entre 400 dólares EE.UU. (Argentina) y 500 dólares EE.UU. (Estados Unidos) por tonelada [nota 3], pero, desde entonces, el precio promedio ha caído de nuevo a menos de 400 dólares EE.UU. por tonelada. El precio internacional del arroz pasó en el mismo período de 238 dólares EE.UU. por tonelada a 311 dólares EE.UU. por tonelada y desde entonces ha subido a casi 600 dólares EE.UU. por tonelada (blanco de Tailandia). Entre los productos lácteos afectados de manera más dramática se encuentra la leche desnatada en polvo, que pasó de 186 dólares EE.UU. por 100 kg a 235 dólares EE.UU. por 100 kg; ya ronda los 300 dólares EE.UU. por 100 kg. Los precios promedio de los aceites vegetales en los mercados internacionales subieron de 520 dólares EE.UU. por tonelada a 591 dólares EE.UU. por tonelada (el precio de exportación del aceite de palma de Malasia se sitúa actualmente por encima de 1000 dólares EE.UU. por tonelada). Por otro lado, la mayoría de las carnes se comerciaron a precios ligeramente más altos o casi iguales a los del período anterior. (N.B. En los tres últimos años, el precio internacional del algodón subió más del 50 por ciento.)
2. Pese a que estos aumentos han tenido repercusiones drásticas tanto en los mercados de los países desarrollados como en los mercados de los países en desarrollo, es conveniente tener presente que los precios actuales, aún ahora, no son tan elevados en comparación con datos históricos. En 2004, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) todavía se desesperaba por la prolongada tendencia a la baja en la mayoría de los precios de los productos básicos. De hecho, en los 40 años anteriores a 2002, los precios reales de los productos básicos agrícolas cayeron casi un 50 por ciento en promedio, aun cuando algunos mostraron un repunte a mediados de la década de 1970 que sigue siendo mucho más alto que lo que se ha visto recientemente.
3. Otro punto a tener en cuenta es que los precios comparativamente altos en los mercados internacionales no se traducen automáticamente en aumentos de los precios al consumidor en los comercios. Por un lado, muchos consumidores de países cuya moneda subió de valor respecto del dólar estadounidense en los dos últimos años habrán gozado de cierta protección contra la repercusión de los precios de exportación cotizados en dólares. Segundo, una estimación [nota 4] respecto a los EE.UU. indica que, en promedio, 20 centavos de cada dólar que se gasta en alimentos es la parte que se llevan los agricultores, o sea, la que representa el costo del producto básico. Esta proporción varía, pero, aún así, cuando los precios suben en los comercios es posible que esté en juego una serie de costos y márgenes de beneficio. Entre los principales está ahora el precio del petróleo y los derivados del petróleo, en particular en lo que se refiere a su incidencia en los costos del transporte de los alimentos y otros insumos que determinan los precios en los comercios. Mucho depende también del nivel de la competencia al por mayor y por menor; no todos los aumentos en los costos se repercuten en el consumidor.
II. ¿A Qué Obedecen las Recientes Tendencias de los Precios?
4. Los factores que parecen haber provocado el aumento en los precios de los alimentos a nivel mundial son de sobra conocidos.
A. Consumo acelerado en China y la India
5. Los dos países con el mayor número de habitantes en el mundo, junto con otros países con economías emergentes importantes, han gozado de diez o más años de rápido crecimiento tras una liberalización económica sostenida. A medida que subieron los ingresos, mejoró la alimentación (incluido el aumento en el consumo de carne y productos lácteos) y se elevó de modo impresionante la demanda de productos alimenticios de importación, mucho más allá de lo que pueden producir las capacidades agrícolas de los países. En algunos casos, la demanda interna ha incidido de manera negativa en la producción previamente destinada a la exportación.
6. China y la India, junto con la UE, son los mayores productores de trigo en el mundo. China va en cabeza (105 millones de toneladas en 2006) pero también está convirtiéndose en un gran importador de este cereal (más de 7 millones de toneladas en 2004). En lo que se refiere a la India, su producción es de cerca de 75 millones de toneladas por año y su consumo es de 70 a 72 millones de toneladas anuales. No es todavía un gran importador, pero se considera que las reservas y la producción no crecerán a la par con el aumento en la demanda y corre la voz de que, en las últimas semanas, la India suscribió contratos de futuros con el fin de aumentar las importaciones.
7. China importa ahora alrededor del 50 por ciento de su producción interna de semillas oleaginosas (123 millones de toneladas en 2007, según la FAO). Esta cifra ha subido rápidamente en los últimos años. Las importaciones chinas de todo tipo de carne han aumentado también de manera significativa llegando a casi 9 millones de toneladas en 2007, alrededor del 7 por ciento del consumo interno. China ahora importa asimismo productos lácteos en cantidades equivalentes a cerca del 10 por ciento de su producción.
B. La producción se desvía del abastecimiento de alimentos hacia los biocombustibles
8. El destacable impulso de la demanda de productos alimenticios en China y la India no estaba previsto cuando se adoptó el mandato de negociación de Doha en la OMC en 2001. El cambio de una parte considerable de la producción agrícola del abastecimiento de alimentos a los biocombustibles fue todavía más difícil de prever. A corto plazo, la reorientación de la actividad agrícola en los EE.UU. y la UE pareció una manera práctica y ecológicamente favorable de reducir la dependencia del abastecimiento de crudo del Medio Oriente y permitir que los gobiernos afectados siguieran subvencionando a los agricultores que de otra manera corrían el riesgo de perder su negocio en un ambiente más competitivo para el comercio mundial de productos alimenticios.
9. Sin embargo, la rentabilidad de la producción de etanol y gasóleo – al menos los biocombustibles de “primera generación” que se obtienen a partir del trigo, el maíz y otros cultivos alimentarios en los países desarrollados – se cuestiona cada vez más [nota 5] como posibilidad de reemplazar una parte significativa de los combustibles fósiles, su posible influencia negativa en el cambio climático y sus repercusiones en los precios de los alimentos. Los argumentos a favor de la producción de biocombustibles en los países pobres consideran que es más favorable para la comunidad agrícola, así como para la producción industrial a gran escala (y orientada a la exportación) que se basa en la caña de azúcar (Brasil) o en tecnologías de procesamiento de biomasa de “segunda generación” que todavía no se han desarrollado.
10. Cualesquiera que sean los argumentos en pro o en contra, es imposible negar el rápido crecimiento de la producción de biocombustibles, ya sea porque los agricultores abandonan los cultivos alimentarios o porque ponen la tierra nuevamente a producir. Las subvenciones en los países de la OCDE junto con los objetivos de usar biocombustibles o energía renovable en el transporte han tenido una repercusión muy fuerte en la actividad agrícola. En los EE.UU., por ejemplo, la producción de etanol a partir del maíz se duplicó entre 2003 y 2006 a 55 millones de toneladas y casi se duplicó de nuevo en 2007. El modelo en la UE ha sido diferente al de los EE.UU., más orientado a usar la producción de semillas oleaginosas (colza) para la obtención de gasóleo. Por consiguiente, la producción de semillas oleaginosas para obtener biocombustibles se cuadruplicó a partir de 2002 a más de 10 millones de toneladas. La producción de trigo para obtener etanol está apenas ahora comenzando a despegar. En el Canadá, el programa de biocombustibles es relativamente limitado. La Agencia Internacional de Energía informó que en 2005, los EE.UU., la UE y el Brasil representaron el 95 por ciento de la producción mundial de biocombustibles, con China, la India y el Canadá produciendo la mayor parte del resto.
11. Los países de la OCDE destinan muchos miles de millones de dólares a las subvenciones a los biocombustibles, probablemente al menos 7 mil millones de dólares en los EE.UU. y más de 3,7 mil millones de euros [nota 6] en la UE, y protegen sus mercados con la aplicación de aranceles que añaden cerca del 25 por ciento más al costo de los productos importados, según la propia OCDE. Por consiguiente, el comercio mundial de biocombustibles se limita a cerca del 12 por ciento de la producción mundial únicamente.
C. Las malas cosechas no ayudan
12. Con el amplio debate sobre el hecho de que existen condiciones nuevas y especiales que inciden últimamente en los precios de los alimentos, no hay que olvidar que el que un gran productor o exportador atraviese una temporada de mal tiempo y pobres cosechas puede influir fuertemente en el consiguiente valor de mercado para un producto básico. De este modo, la falta de lluvia y las bajas cosechas de trigo de Australia en 2006, de hecho en casi toda la década, hicieron bajar aún más las reservas y apoyaron la continuada tendencia al alza del precio mundial del trigo en 2006/2007. Desde entonces la producción en Australia se ha recuperado y una estimación [nota 7] indica que en 2008 la producción podría ser el doble de la de 2007, mientras que el Departamento de Agricultura de los EE.UU. (USDA) ha previsto que la siembra de trigo en los EE.UU. aumente el 6 por ciento este año. Con fuertes lluvias e inundaciones en algunas partes de los EE.UU., esta última previsión estaría ahora en duda. Los precios internacionales del trigo (Bolsa de Comercio de Chicago) parecen haber alcanzado su máximo a fines de marzo y el precio promedio ha caído desde entonces en hasta un 40 por ciento.
D. Las alzas en los precios del petróleo y la energía elevan los costos de la agricultura y el transporte
13. Incluso en las empresas agrícolas menos sofisticadas, la producción de alimentos normalmente depende en gran escala de los insumos de energía. El costo de abastecer con combustible a tractores, maquinaria agrícola, plantas de elaboración y unidades de refrigeración y almacenamiento ha sido víctima de la explosión de los precios del petróleo. Otros insumos, tanto importados como de producción local, dependen también del costo de las materias primas derivadas de los hidrocarburos, en particular los fertilizantes químicos. El precio en dólares de algunos productos fertilizantes [nota 8] casi se duplicó entre 2006 y 2007 y volvió a duplicarse de nuevo en tan solo los primeros tres meses de 2008.
14. Los altos precios de los combustibles significan que llevar la producción agrícola al mercado, aún tratándose de un mercado local, es evidentemente más costoso, independientemente de que el transporte se haga por carretera o por vía férrea. Ahí donde la producción debe llegar al mercado mundial, el costo del transporte de mercancías está subiendo rápidamente. Según el Baltic Exchange Dry Index (que comprende productos básicos a granel como los cereales) los precios de los fletes han sido sumamente volátiles en los últimos años. Sin embargo, tras un valle a fines de 2005, el índice subió alrededor del 500 por ciento hasta diciembre de 2007, cayó a la mitad en enero de 2008 y casi alcanzó otra vez su máximo a mediados de mayo.
15. De uno u otro modo, y aún cuando están parcialmente protegidos por la caída del dólar, la mayoría de estos aumentos en los costos relacionados con la energía se trasladan a los consumidores de productos alimenticios básicos o elaborados en los comercios.
E. Los bajos rendimientos siguen siendo un reto estructural
16. En el sentido de que los precios altos reflejan una demanda excesiva y un abastecimiento insuficiente, los bajos rendimientos de gran parte del mundo en desarrollo en términos de la producción de las cosechas es un punto ineludible en la combinación de causas. El Banco Asiático de Desarrollo [nota 9] observa que si los rendimientos de los cultivos en los principales países productores situados por debajo del promedio mundial pudiesen incrementarse por lo menos hasta el mismo nivel de ese promedio, la producción mundial de trigo aumentaría cerca del 17 por ciento y la del arroz, el 23 por ciento. Las estadísticas de la FAO sobre la producción de granos indican que los principales países en desarrollo productores, como la Argentina, el Brasil y la India, mejoraron considerablemente su rendimiento entre 1993 y 2005/2006, pero se mantuvieron a sólo el 50 por ciento de la eficacia de los agricultores de cereales en los EE.UU. y la UE. La mayoría de los países africanos subsaharianos tienen cosechas de cereales de cerca de 2 toneladas por hectárea, un nivel más o menos igual al de la India en 1993. Por consiguiente, la posibilidad de mejorar la producción mundial de la mayoría de los productos básicos agrícolas sigue siendo enorme aun cuando existen dudas en cuanto a la sostenibilidad de las técnicas usadas para obtener un alto rendimiento en los países de la OCDE. Para los países en desarrollo, una cuestión imposible de eludir si se quiere mejorar el rendimiento son los cultivos genéticamente modificados en los que las posibilidades son quizá muy grandes, pero la política es muchas veces problemática.
F. La especulación
17. Algunas veces se atribuye a la especulación de mercado una parte del espectacular aumento de los precios de los alimentos. Se critica continuamente la operación de los mercados de futuros y de opciones en que los inversionistas revisan las tendencias a futuro de los precios, pero sin la entrega física de los productos básicos. Actualmente, los comités del Congreso de los EE.UU. están estudiando la actuación de estos mercados, en particular la Bolsa de Comercio de Chicago, y su responsabilidad en las alzas de los precios en los comercios.
18. No es la primera vez que se critica a los mercados de productos básicos (y divisas). Sus actividades y los instrumentos de inversión relacionados suelen ser muy complicados. Grandes cantidades de dinero dependen del movimiento del índice de determinados productos básicos, normalmente los precios que se deberán pagar por las entregas a futuro. Sin embargo, la sofisticación de los mercados, y las ganancias y pérdidas que es posible hacer invirtiendo en ellos no deben ocultar las realidades esenciales en que se basan sus movimientos. Las principales tendencias identificadas por los principales actores que lideran el mercado, y las posiciones que éstos adoptan, están basadas en el fondo en un análisis riguroso de la oferta y la demanda matizado por otros múltiples factores como el clima político, las nuevas tecnologías, los tipos de cambio, los precios de la energía, etc.
19. En los mercados muy volátiles, en particular cuando se dan aumentos generales de los precios, es frecuente el “instinto de manada”. Normalmente se considera que esto lleva a rebasar los límites, de manera que los precios suban algo más de lo que podría justificarse en un mercado alcista y caigan después más de lo que podría justificarse al retroceder el mercado bajista. Sin embargo, resulta difícil concluir que lo que mueve fundamentalmente los mercados es la pura especulación, es decir, la inversión sobre la base de que si los precios están subiendo, seguirán haciéndolo (una predicción que lleva en sí el germen de su cumplimiento). De hecho, vale la pena recordar que los mercados de futuros se usan para dar previsibilidad y seguridad al ingreso que los agricultores recibirán en el momento de la cosecha; muchos productores en los países en desarrollo se benefician ahora de estos mercados. Es posible que haya algunos excesos en el sistema, pero sería peligroso actuar sobre la base de que tales excesos representan retos ocultos.
III. ¿Cuáles Son las Perspectivas?
20. Pese a que pueden tener efectos positivos a corto plazo en la confianza en las transacciones, en las negociaciones multilaterales sobre el comercio se abordan principalmente las condiciones comerciales a medio y largo plazo. Por lo tanto, el grado de relevancia que tienen las negociaciones de Doha, y los aspectos más sistemáticos del trabajo de la OMC (las adhesiones de Rusia y Ucrania, por ejemplo), para la crisis actual de los precios y del abastecimiento depende de si los altos precios de los alimentos están destinados a perdurar o no son más que un fenómeno preocupante, aunque a corto plazo.
21. Como se ha señalado más arriba, las tendencias recientes en relación con algunos cereales sugieren que, en un futuro próximo, los precios podrían llegar a su máximo nivel. La cuestión es si los agricultores pueden esperar una caída significativa y sostenida de los niveles actuales durante los próximos cinco a diez años. La mayoría de los agricultores son lo bastante realistas como para no creerse que dos o tres años buenos son una indicación de las tendencias futuras. Sin embargo, las previsiones generales en el mercado no sugieren que el mundo vaya a regresar de modo inmediato a un nivel mucho más bajo en los precios de los productos básicos.
22. Consideremos la cuestión fundamental de la demanda en las economías emergentes de gran tamaño. El estudio OCDE/FAO fundamenta sus proyecciones en la previsión de que los índices de crecimiento del producto interior bruto (PIB) en estos países, principalmente China y la India, caerán desde máximos recientes, pero se mantendrán considerablemente por encima de los niveles más altos de la OCDE, al menos hasta 2016. El número de habitantes en el mundo crecerá cerca de un 1 por ciento anual durante el período 2006-2016 y generará un crecimiento promedio del ingreso de cerca del 4 por ciento anual en Asia, África y América Latina, cerca del doble de los niveles de crecimiento del ingreso en los países de la OCDE. Estas cifras no sugieren el aligeramiento de la demanda de alimentos en las grandes economías emergentes; todo lo contrario. Además del trigo y los cereales secundarios, las conclusiones del estudio OCDE/FAO indican que los países que no son de la OCDE consumirán una parte mucho más grande de la producción mundial de alimentos.
23. Las perspectivas son menos claras en el caso de los biocombustibles. Desde luego, las proyecciones sugieren una tendencia al alza durante los próximos diez años, con el traslado de grandes cantidades de toneladas del cultivo de cereales a la producción de etanol y gasóleo en los EE.UU., la UE y el Canadá. Sin embargo, el crecimiento sería más lento en los próximos cinco años y el debate político sobre el valor en términos económicos y de cambio climático de los programas y objetivos vigentes ha llevado a reconsiderar las subvenciones destinadas a la producción de biocombustibles. Solamente en el Brasil, la producción de etanol a partir de la caña de azúcar parece instalarse en un curso ascendente e implacable hacia unos 550 mil millones de litros anuales para 2016 (cerca de diez veces los niveles previstos para los EE.UU. y la UE). Sin embargo, el desmonte de grandes extensiones de la selva amazónica para dar paso a cultivos para la obtención de biocombustibles es una preocupación creciente en términos ecológicos y de cambio climático. En contraste, no está previsto que la producción de etanol en China, a partir principalmente del maíz, supere los 3,8 mil millones de litros para el mismo año. Saber si los combustibles de segunda generación basados en la celulosa son o no económicamente viables es una cuestión aún por resolver.
24. El factor del precio del petróleo parece más previsible, a pesar de que la experiencia histórica sugiere que acontecimientos inesperados pueden poner patas arriba el conocimiento generalmente admitido a día de hoy. Cuando en 2006 los analistas del petróleo pronosticaron un precio de 100 dólares EE.UU. por barril la idea fue recibida con escepticismo. Los pronósticos actuales de un precio al doble de este nivel en un futuro no muy lejano se toman ahora más en serio. Al igual que en el caso de los alimentos, la demanda de energía en China y la India en particular, no disminuirá. El petróleo bajo tierra se encuentra aún en grandes cantidades, el problema es la inversión en la producción que, sobre todo en Rusia, está muy por debajo del crecimiento de la demanda. Esto podría cambiar lentamente, como lo hará también la viabilidad de otras fuentes de energía. Por ahora, sin embargo, sería una tontería proyectar el regreso de los precios del petróleo a los niveles de hace pocos años.
25. Elevar la producción agrícola es evidentemente un elemento de la receta para determinar los precios a futuro de los productos básicos. Si esto sucediera, o en qué grado, dependerá de las políticas de gobierno en los países de los países más pobres, de la financiación (una prioridad para el Banco Mundial entre otras instituciones) y de la futura situación de las políticas comerciales a nivel internacional y las subvenciones que se otorgan en los países desarrollados. Otro elemento clave será en qué medida se sembrarán en el futuro cultivos genéticamente modificados y más productivos.
26. Es difícil encontrar argumentos que justifiquen una situación de bajos precios en el sector de los alimentos durante al menos los próximos diez años. Sin embargo, habrá mucha volatilidad de precios aun cuando no bajarán sustancialmente o de manera sostenida. Una segunda área de volatilidad son los tipos de cambio, especialmente el dólar estadounidense, y otra los niveles históricamente bajos de las reservas actuales. La FAO hace la siguiente observación [nota 10]:
“Sin embargo, lo que diferencia los episodios recientes respecto del pasado es que las existencias se mantienen en niveles bajos (casi de suministro), lo que hace que los precios sean particularmente sensibles a las variaciones imprevistas. En otras palabras, los mercados agrícolas, y los de cultivos alimentarios en particular, pueden estar atravesando un período en el que las existencias, especialmente de los principales países exportadores, ya no cumplen su habitual función reguladora frente a las fluctuaciones repentinas que se producen en la producción y la demanda. Este cambio obedece a una disminución de las intervenciones gubernamentales, relacionada con una política general de liberalización de los mercados de los productos agrícolas.”
IV. Alimentos Caros para Unos y Mejora del Ingreso Agrícola para Otros
27. La “crisis alimentaria” no es, desde luego, un fenómeno único aplicable a todos en general. Muchos países, consumidores, agricultores y comerciantes experimentan la “crisis” de maneras muy diversas. Tampoco es una situación francamente negativa. Después de todo, como se señaló anteriormente, los precios, en términos reales, no se acercan ni siquiera a los máximos alcanzados en épocas pasadas. Las negociaciones de la OMC se fundamentan desde hace tiempo en la necesidad de revertir la tendencia a la baja de los precios mundiales de los productos básicos a largo plazo. Éste es el objetivo principal de la eliminación de las subvenciones a la exportación, la reducción de la ayuda interna otorgada a los agricultores en los países desarrollados y la apertura de los mercados. Si se detiene la colocación de excedentes de productos agrícolas por los países ricos en los mercados mundiales, decía el razonamiento, se ayudará a los agricultores de los países con economías más pobres a satisfacer la demanda del mercado local y comenzar a exportar.
28. Por supuesto, no es tan sencillo y se han reconocido, al menos en parte, algunas complicaciones posibles. La Decisión de Marrakech sobre los PMA y los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios [nota 11] es el ejemplo más evidente de este reconocimiento pese a que, al menos para algunos observadores, nunca ha sido aplicada plenamente o de forma convincente. El Acuerdo sobre la Agricultura adoptado durante la Ronda Uruguay contenía otros elementos que eran, de hecho, vías para escapar de la posible repercusión de la eliminación de las subvenciones y la apertura de los mercados. Los párrafos siguientes tienen la intención de mostrar cuan dispares son los efectos de la “crisis” actual.
29. La FAO analiza la situación en 82 “países de bajos ingresos y con déficit de alimentos” (PBIDA) que representan un número mayor que el número de miembros de la OMC pertenecientes al grupo de los PMA y de los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios [nota 12] y que incluye tanto a China como a la India. La evaluación de la FAO de abril de 2008 plantea un aumento del 1 por ciento en la producción de cereales (hasta 906,6 millones de toneladas) en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios entre 2007 y 2008. Se estima que las necesidades de cereales importados para este grupo de países, un total de 82,5 millones de toneladas, serán escasamente más bajas en las temporadas 2007/2008 que en 2006/2007, y la ayuda alimentaria representará 4,6 millones de toneladas de ese total. Es evidente que sólo un porcentaje pequeño de las necesidades de importación se satisface a través de la ayuda alimentaria; la adquisición se hace, por lo general, en el mercado comercial. Por lo tanto, desde el punto de vista de las facturas de importación, la situación es dramática: se estima que el costo de los alimentos importados en el conjunto de estos países aumentó de poco menos de 25 mil millones de dólares EE.UU. a casi 39 mil millones de dólares EE.UU. Algunos países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios, pero de ninguna manera todos, se benefician de la depreciación del dólar en relación a sus propias monedas.
30. ¿Y qué decir de la repercusión en los pobres de los PMA? ¿Los altos precios mundiales ayudan o impiden a los agricultores locales establecer una viabilidad de mercado? y si ayudan, ¿tiene más peso esto que el impacto más amplio del aumento de los precios de los alimentos en los comercios? Un intento reciente de aclarar estas cuestiones se presenta en un análisis del Banco Mundial [nota 13]. Los autores examinaron nueve países de bajos ingresos. No es sorprendente que consideren que el crecimiento de la pobreza a raíz de los precios más altos de los alimentos sea en general mayor en las zonas urbanas que en el campo. Lo mismo ocurre respecto de las franjas de pobreza. Sin embargo, en casi todos los casos, la pobreza aumentó en todas las zonas y también se elevaron los índices nacionales de pobreza (un aumento del 10 por ciento del precio del arroz hace que el índice de pobreza en Camboya (1 dólar EE.UU. por día) suba 0,5 puntos porcentuales; un aumento similar en los precios de importación de los productos alimenticios abarcados en Madagascar hace que el índice de pobreza en ese país suba 1,8 puntos porcentuales, y 2,1 puntos porcentuales en Nicaragua). Al actualizar los cálculos (a fines de marzo de 2008), los autores calculan a ojo de buen cubero un aumento promedio de 4,5 puntos porcentuales en los niveles de pobreza en los nueve países de la muestra. Este resultado se traduciría en un aumento a nivel mundial de 105 millones de personas (de un total de 2,3 mil millones) que se sitúan por debajo de la línea de pobreza debido a los altos precios de los alimentos a nivel mundial. Por supuesto, este resultado tal vez se vería sustancialmente compensado por el aumento de la riqueza en las comunidades agrícolas de otros lugares, en particular aquellas que participan en la exportación. Sin embargo, esto no sería ninguna compensación para los más pobres.
31. La situación para otros países que dependen fuertemente de insumos importados para la producción agrícola es claramente preocupante. Los altos costos de los combustibles, fertilizantes, semillas y demás productos químicos para la agricultura aumenta los costos de producción y repercute en los consumidores locales o en los precios de exportación.
32. Los informes de prensa también señalan dificultades en los países con sectores agrícolas orientados casi totalmente a satisfacer la demanda de exportación. Con frecuencia los productores están comprometidos a largo plazo mediante contratos de abastecimiento con comerciantes, mayoristas y grupos minoristas de Europa, Asia o los EE.UU. Estos contratos son ventajosos y los agricultores tratan desde luego de no ponerlos en peligro por incumplimiento en la entrega. Algunos gobiernos, por ejemplo la Argentina, Egipto (un importante exportador de arroz y país en desarrollo importador neto de productos alimenticios), Ucrania, Kazajstán e Indonesia entre otros, se han visto presionados a garantizar el abasto en su mercado interno y han recurrido a prohibiciones e impuestos a la exportación además de controles de precios (véase más abajo).
33. Desde luego, no sólo los países en desarrollo acusan los altos precios de los alimentos. Los países de la OCDE gozan de seguridad alimentaria en general, pero los consumidores se sienten frustrados, e incluso ofendidos, por los precios que ahora pagan por el pan, la pasta, el arroz y otros alimentos de primera necesidad que reflejan las limitaciones del abastecimiento mundial. Como se señala más adelante, esto ha llevado a algunos gobiernos a reducir de manera temporal los aranceles de importación, trasladando de este modo las tensiones de los precios y el abastecimiento a otros países. Por desgracia para la OMC, la frustración de los consumidores en los países desarrollados no se traduce en peticiones de reformas a las políticas agrícolas, en especial en lo que se refiere a la ayuda interna destinada a los agricultores.
34. Además, las posiciones de negociación de algunos países desarrollados miembros de la OMC que dependen de la importación, como el Japón, Suiza y Corea, aún se fundamentan en parte en preocupaciones sobre la seguridad alimentaria a largo plazo; la necesidad de proteger la agricultura no competitiva y mantener a los agricultores en el campo. El Japón, en particular, tiene la experiencia de haber reducido progresivamente sus niveles de autosuficiencia agrícola, sólo para ser golpeado por serias rupturas en el abastecimiento de productos alimenticios básicos. En 1973, los EE.UU. prohibieron la exportación de habas de soja, causando serios daños a la industria de la elaboración y los consumidores de soja en el Japón. Al año siguiente, un informe presentado ante la Comisión Trilateral [nota 14] decía:
“Durante años los Estados Unidos han tratado de ampliar sus mercados de productos agrícolas en Europa y el Japón, con el objeto de equilibrar su balanza de pagos, y el haba de soja ha sido uno de los productos de vanguardia de la campaña. Pero un repentino desabasto en los EE.UU. en 1973 provocó que se prohibiera la exportación, con el fin de aumentar el abastecimiento y bajar los precios en los EE.UU., incrementando así los problemas de desabasto y las presiones inflacionarias en los países importadores de soja y transfiriéndoles el problema. Este tipo de reacción autárquica podría ponerse cada vez más de manifiesto, ahora que los problemas de la escasez se suman a los de la abundancia.”
V. Respuestas Políticas a Corto Plazo
35. Los gobiernos han reaccionado de manera tradicional a los desabastos y las alzas de los precios durante los dos últimos años y a la situación más crítica que se dio en los primeros meses de 2008. Para empezar, se han reducido los aranceles de importación y se han ampliado o eliminado los contingentes en un intento por garantizar el abastecimiento y reducir los precios en los comercios (p.ej., Arabia Saudita, Bolivia, el Brasil, Corea del Sur, Côte d’Ivoire, el Ecuador, Egipto, El Salvador, Guatemala, Honduras, Indonesia, México, Mongolia, Marruecos, Nicaragua, Nigeria, el Perú, Rusia, Senegal, Tanzanía, Turquía y la UE).
36. Segundo, los productores han utilizado prohibiciones, restricciones e impuestos a la exportación con el fin de asignar una mayor cantidad de la producción nacional al consumo interno (p.ej., la Argentina, Camboya, China, Egipto, Etiopía, Guinea, la India, Indonesia, Kazajstán, Malawi, Pakistán, Rusia, Serbia, Tanzanía, Ucrania, Viet Nam y Zambia).
37. Tercero, se han impuesto controles de preciosdirectos sobre el pan, la harina, el arroz y otros productos alimenticios básicos; en algunos casos se ha otorgado una asistencia alimentaria adicional a consumidores pobres (p.ej., Benin, China, Egipto, Etiopía, Indonesia, Liberia, Malasia, México, Pakistán, Perú, Rusia, Senegal, Sudáfrica, Ucrania y los EE.UU.).
38. Cuarto, las existencias de las reservas nacionales se vendenen los mercados locales a precios subvencionados (p.ej., Camboya, China, Filipinas, Rusia y Tailandia). Algunos gobiernos han tomado medidas para reponer las existencias (p.ej., la India, Malasia y Pakistán).
39. Quinto, se ofrecen subvencionesadicionales para impulsar la producción interna de alimentos (p.ej., la Argentina, China, Malawi, México y Zambia).
40. Las respuestas a nivel internacional se dividen, por supuesto, entre la necesidad de aplicar medidas de urgencia (en particular, a través del Programa Mundial de Alimentos, si tiene los recursos para garantizar el abasto necesario) e iniciativas a largo plazo que se realizarían en parte a través de operaciones financieras por instituciones regionales y multilaterales. El Banco Mundial ha puesto en marcha un “Nuevo Acuerdo para la Política Alimentaria Mundial”, que incluye contribuciones de donantes por 755 millones de dólares EE.UU. para las necesidades más urgentes del Programa Mundial de Alimentos y se centra en medidas dirigidas al desarrollo agrícola. El FMI ha dicho que está dispuesto a facilitar un apoyo financiero a los países que enfrentan repercusiones en los precios de los alimentos y las facturas de importación. La FAO desarrolla un esfuerzo multidireccional con el fin de reforzar la seguridad alimentaria, incluida la disponibilidad de precios accesibles en semillas, fertilizantes y piensos en los países pobres.
VI. ¿Qué Lugar Ocupa el Comercio en la Respuesta a la Crisis Alimentaria ?
41. El comercio representa una parte relativamente pequeña de la actividad agrícola en el plano mundial. En términos de la proporción del comercio total de mercancías, su participación ha disminuido de manera continua, del 11,5 por ciento en 1985 al 6,4 por ciento en 2004 [nota 15]. Según las estadísticas del Departamento de Agricultura de los EE.UU. (USDA) únicamente una sexta parte de la producción (y el consumo) mundial de trigo se exportó en 2006. Esto es una proporción relativamente alta en comparación con otros productos básicos. Por ejemplo, en el mismo año, sólo 28 millones de toneladas de arroz se comerciaron en el plano internacional para satisfacer el consumo mundial de 413 millones de toneladas, es decir, menos del 7 por ciento. Las exportaciones de carne de especies bovinas y de cerdo representaron sólo el 8 por ciento del consumo, mientras que se comerció el 20 por ciento de la producción de semillas oleaginosas. Los países de la OCDE aún dominan el comercio de los productos agrícolas, pero los países del G-20 como el Brasil [nota 16], China y México están subiendo están escalando en el ranking.
42. Un mayor número de países participa ahora en el comercio internacional de productos alimenticios, más de 130 países en comparación con menos de 90 en 1985. Sin embargo, sólo un poco más de la mitad de estos proveedores han tenido una presencia continua en el mercado por un período prolongado. Conviene señalar también que en el período 1985-2004 la importancia de los productos agrícolas a granel en el comercio mundial disminuyó con respecto a los flujos de frutas y hortalizas y productos elaborados y semielaborados. De hecho, las transacciones (en términos de valor) de productos elaborados han superado con creces el comercio de productos semielaborados y no elaborados.
43. Estas cifras sugieren que la mayoría de los países, con algunas notables excepciones, todavía dependen de sus propios agricultores para alimentar a la población, al menos en lo que se refiere a los productos alimenticios de primera necesidad. Por otro lado, conforme sube la riqueza a nivel mundial, mayor es el número de países que tienen los recursos para traer de fuera otros productos elaborados, semielaborados o estacionales. El asunto en términos de políticas comerciales es si el énfasis sigue puesto en la satisfacción de las necesidades alimentarias básicas a nivel local, complementada mediante la importación de productos marginales, o si el sistema de comercio es capaz de proporcionar un abastecimiento confiable y seguro de manera que un mayor número de países depositen su confianza en la apertura de los mercados y la reducción de las subvenciones internas al sector agrícola. Esta es la pregunta fundamental que se plantea en las negociaciones de Doha y la que adquiere mayor importancia a raíz de la crisis alimentaria.
VII. La Crisis Vista Bajo el Prisma de la OMC / Doha
44. Hasta el Director General de la OMC, el Sr. Pascal Lamy, ha admitido en declaraciones públicas que las negociaciones de Doha no ofrecen una solución a corto plazo a la crisis alimentaria. Ninguna concesión o modificación a las normas hará mucha diferencia, especialmente dado el largo período antes de que comience la aplicación, digamos 18 meses al menos. Pero, ¿ofrece la Ronda de Doha, o la OMC en su situación actual, la posibilidad de una respuesta de política comercial multilatearal? Así lo creen el Sr. Lamy y otros directores de organismos internacionales, por no mencionar muchos otros importantes ministros de comercio. La cuestión es importante porque muy pocos acuerdos comerciales bilaterales o regionales contienen disposiciones sobre el comercio de los productos agrícolas; ya sea en relación con el acceso a los mercados o con la ayuda interna.
A. Prohibiciones e impuestos a la exportación
45. Durante la crisis actual el principal instrumento de política comercial, de mayor repercusión en los países importadores y en los consumidores, ha sido tal vez la aplicación de prohibiciones, restricciones e impuestos a la exportación. Esto es en definitiva parte del territorio de la OMC y un rincón relegado (hasta el momento) de las negociaciones de Doha. El artículo 12 del Acuerdo sobre la Agricultura está basado en el apartado a) del párrafo 2 del artículo XI que permite las:
“Prohibiciones o restricciones a la exportación aplicadas temporalmente para prevenir o remediar una escasez aguda de productos alimenticios o de otros productos esenciales para la parte contratante exportadora.”
46. El Acuerdo sobre la Agricultura exige que los países que adopten tales medidas tomen “debidamente en consideración” su repercusión en la seguridad alimentaria de los países importadores y notifiquen por escrito (“con la mayor antelación posible”) al Comité de Agricultura. La disposición no es aplicable a los países en desarrollo a no ser que sean exportadores netos de alimentos. Aún así, los requisitos no significan gran cosa y en general no son acatados.
47. El Japón y Suiza presentaron recientemente una propuesta en el marco del proceso de Doha [nota 17] que daría más fuerza a las disposiciones existentes. Cualquier medida nueva “se limitaría a lo estrictamente necesario” y se exigiría previa notificación, así como la celebración de consultas con otros miembros de la OMC que tengan un “interés sustancial” como países importadores. En el caso de que las consultas no llevasen a un acuerdo en un plazo de 60 días, un comité permanente de expertos pronunciaría una decisión vinculante respecto a la medida, que no se aplicaría hasta la celebración de consultas y la decisión de los expertos.
48. Una propuesta previa del G-20 constituye la base para las disposiciones previstas en los proyectos de texto de febrero y mayo sobre las modalidades [nota 18], presentados por el Presidente del Comité de Agricultura. Estas disposiciones exigen la notificación, pero en un plazo de 90 días a partir de la entrada en vigor de la medida. Establecen asimismo un límite de duración para la aplicación de las medidas. Es evidente que esta propuesta es considerablemente más débil que la de Suiza y el Japón, que son importantes importadores de alimentos con serias preocupaciones respecto a su seguridad alimentaria.
49. Parece que alcanzar un resultado importante en el marco de Doha sería una contribución de mucho valor para las posibles crisis futuras. Tres de los países exportadores de alimentos (y energía) más importantes del mundo, Ucrania, Rusia y Kazajstán, se han adherido, o habrán de adherirse dentro de poco, a la OMC. Los tres se inclinan por medidas de exportación que pueden tener serias consecuencias para el abastecimiento y la seguridad alimentaria y energética de otros miembros de la OMC.
B. Acceso a los mercados
50. Mientras el acceso a los mercados constituye el punto central de las negociaciones en el marco de Doha y, de hecho, de la propia OMC, es el entorno con las políticas menos claras en cualquier análisis de la crisis alimentaria actual. Seguir insistiendo sin más en que la apertura de los mercados lleva inevitablemente al aumento del abastecimiento, y la reducción de los precios mundiales no ayuda a los miembros de la OMC que se encuentran en situaciones muy diversas de abastecimiento, producción y comercio. Es igual de inútil para los encargados de las negociaciones de los EE.UU. insistir en que la solución está en la reducción de los aranceles, como para los políticos europeos [nota 19] afirmar que los países en desarrollo harían bien en adoptar los principios de la Política Agrícola Común (PAC) de la UE. Esto sólo sirve para promover los intereses propios. Además, las sugerencias en el sentido de que la agricultura de carácter local en los países en desarrollo se beneficiaría si los aranceles se mantuviesen a los niveles de consolidación más altos posibles, con el fin de conservar un “margen político” para el futuro, probablemente sólo fomentarían la continuación de la producción ineficiente, precios altos para los consumidores locales, la falta de seguridad en el abasto y, ahí donde haya ambición de exportar, una competitividad baja e insostenible en los mercados mundiales.
51. Como se ha señalado anteriormente, muchos países de bajos recursos han reducido de manera temporal los aranceles de importación con el fin de asegurar el abasto y los precios bajos en el mercado interno durante la crisis actual. Estas respuestas de “emergencia” podrían volverse permanentes si, como se prevé, los precios de los productos básicos se mantienen en o cerca de los niveles actuales. Al mismo tiempo, esto significa la pérdida de ingresos para gobiernos con limitaciones en su presupuesto, y con más dificultad para asignar recursos al desarrollo de la capacidad agrícola local. Es probable que la inversión del sector privado en la agricultura también se detenga si no existe una garantía de protección arancelaria a futuro (incluso cuando esa protección no se acerca a los niveles anteriores a la crisis). Es posible, desde luego, aumentar los flujos de asistencia para apoyar el desarrollo agrícola, pero no pueden por sí solos garantizar una viabilidad comercial sostenible.
52. Por lo tanto, los países en desarrollo necesitarán encontrar de nuevo un equilibrio adecuado entre las políticas arancelarias para productos alimenticios básicos y para productos industriales, como fertilizantes y maquinaria, que son insumos en el sector agrícola. Esto da importancia, para los países en desarrollo a los que afecta, a las negociaciones en el marco de Doha relativas a los productos especiales y sensibles y al mecanismo de salvaguardia especial. Sin embargo, podría defenderse también que es necesario examinar más a fondo la repercusión de estas disposiciones a la luz del nuevo entorno de abastecimiento y precios. En cuanto a los productos que entran dentro del marco del AMNA, o sea la mayoría de los insumos del sector agrícola, los miembros de la OMC pueden reducir los aranceles de manera autónoma según lo consideren apropiado o bien utilizar el proceso de Doha para contraer compromisos que proporcionen confianza para la inversión en su sector agrícola. Al igual que en el marco de la agricultura, las actuales negociaciones sobre el AMNA se iniciaron en el entorno económico de hace varios años, que ni es ya la realidad ni tiene posibilidades de serlo en un futuro inmediato. Estas consideraciones parecerían militar en favor de una conclusión retrasada, y no precipitada, de la Ronda de Doha.
53. Cualquier acuerdo sobre el acceso a los mercados al que se llegue en la Ronda de Doha, en verdad poco probable en la situación actual, repercutiría en la crisis de los productos básicos agrícolas de otras maneras importantes. ¿Harán, por ejemplo, los EE.UU. y la UE concesiones con el fin de reducir la protección arancelaria otorgada a los productores internos de biocombustibles? Parecería poco probable dados los altos niveles de subvenciones que estos dos grandes protagonistas han destinado al desarrollo y la producción nacional de etanol y gasóleo. En todo caso, la situación no es clara, aun en este punto, en vista de la compleja clasificación diferenciada de los biocombustibles en el Sistema Armonizado (SA) [nota 20]. El etanol está clasificado claramente como producto agrícola en el capítulo 22 del SA, mientras que el gasóleo constituye un producto industrial dentro del capítulo 38. Esto tiene poca lógica puesto que ambos productos se usan ahora para el mismo propósito y el etanol se mezcla normalmente con gasolina, un producto evidentemente industrial, para usarse como combustible. Sin embargo, el etanol sigue teniendo cabida en el marco de las negociaciones sobre la agricultura y los productores estarían protegidos mediante el trato para los productos sensibles y la aplicación de recortes más bien modestos. Los aranceles que se aplican al gasóleo, particularmente altos en algunos países de la OCDE, estarían abarcados normalmente en el marco del AMNA. En principio, ambos productos podrían ser incluidos en cualquier acuerdo sobre los bienes ambientales, aunque esas negociaciones no tienen el adelanto suficiente para que se sepa cómo, o si, engranarían con la agricultura y el AMNA. Es poco probable por lo tanto que el Brasil, el principal solicitante de la reducción de los aranceles que se aplican al etanol, se sienta satisfecho con cualquiera de los acuerdos actualmente previsibles en el marco de Doha.
C. Ayuda interna
54. En lo que se refiere al acceso a los mercados, la repercusión que reducir progresivamente la ayuda interna a los agricultores de los países desarrollados podría tener en el precio y la disponibilidad a nivel mundial de los alimentos no es muy clara; o, al menos, no hay una evaluación que por sí sola abarque a todos los países de la OMC, a todos los países en desarrollo exportadores de productos agrícolas o siquiera a todos los importadores netos de alimentos. Es más, aun en los casos en que existe la probabilidad de que un miembro de la OMC obtenga un beneficio general de los compromisos asumidos en el marco de Doha en esta área, las repercusiones en los distintos sectores de productos serían muy diversas. La simple idea de que una reducción en general de las subvenciones internas al sector agrícola en los países de la OCDE estimularía en general la agricultura de carácter local en los países en desarrollo es, al menos, discutible. (El caso del apoyo financiero a la exportación se examina a continuación.) Esto no significa que no se impulsarían las oportunidades de exportación para los países en desarrollo competitivos, sino únicamente que es poco probable que la capacidad de los agricultores locales para producir las necesidades alimentarias básicas de la población local en un país de recursos limitados o con un sector agrícola poco desarrollado se vea afectada negativa y significativamente por la ayuda que otorgan los gobiernos al ingreso agrícola en los países industrializados.
55. La cuestión más práctica y realista respecto a la creación de capacidad agrícola en los países de bajos recursos es, en esta parte de las negociaciones de Doha, la caja verde. En este punto, las negociaciones sobre las modificaciones al Anexo 2 [nota 21] del Acuerdo sobre la Agricultura tienen posibilidades de ofrecer una cobertura general para la mayoría, si no todas, las medidas que se utilizarían para el desarrollo de la agricultura de carácter local. El último proyecto de texto sobre las modalidades amplía las disposiciones originales de la Ronda Uruguay sobre las condiciones para los países en desarrollo respecto a: los programas gubernamentales de servicios generales para el desarrollo rural, la reforma agraria, la infraestructura, etc.; la constitución de reservas públicas con fines de seguridad alimentaria; el socorro en casos de desastres; los planes de seguros de las cosechas y los programas de asistencia regional.
56. Una vez más, la posible repercusión de las modalidades sobre la ayuda interna incluidas en el actual proyecto de texto es problemática, en parte por la cuestión de la clasificación y los intereses políticos en los principales países desarrollados. Es indiscutible que el nivel de la ayuda interna, en particular en los EE.UU. y la UE, es muy alto (véase más arriba); la recién promulgada Ley sobre la Agricultura de los EE.UU. es particularmente generosa a la hora de facilitar los medios para que los agricultores cumplan los ambiciosos objetivos de mezcla de combustibles. La UE ha basado buena parte de su reforma de la PAC en incentivos para hacer que los agricultores pasen de la producción de alimentos al cultivo de biocombustibles; esto ha servido, entre otras cosas, para reducir las existencias de alimentos y colocar la producción agrícola de los nuevos Estados miembros. La industria del etanol en el propio Brasil se estableció a través de un amplio programa de subvenciones. Sin embargo, esto ya pasó y la industria es ahora muy competitiva y ha dejado de recibir las elevadas subvenciones de antes.
57. Como se ha señalado anteriormente, se cuestiona ahora seriamente la rentabilidad de la producción de biocombustibles en los EE.UU. y la UE. Sin embargo, resulta poco probable que surja un enfoque más coherente y disciplinado inspirado por la OMC, al menos a corto plazo. Es probable que la cuestión de la clasificación en productos agrícolas y productos que entran dentro del marco del AMNA estropee la aplicación de los compromisos de reducción de la MGA a través de las negociaciones de Doha. Todavía falta por comprobar la posibilidad de adopción o de “puesta en práctica” de algunos de estos programas en el marco del Acuerdo de la OMC sobre Subvenciones, y su conveniencia para la cobertura en la caja verde. Los miembros esperan ansiosamente el comienzo de las investigaciones antidumping así como de la existencia de medidas compensatorias, o incluso las recusaciones de gran envergadura en los procedimientos de solución de diferencias en la OMC respecto a las subvenciones a los biocombustibles. Por ahora, por lo menos, parece poco probable la idea de que la negociación de las cuestiones relacionadas con el acceso y el apoyo a los biocombustibles se lleve a cabo específicamente en el marco del proceso de Doha.
D. Apoyo financiero a la exportación
i. Subvenciones a la exportación
58. La eliminación de las subvenciones a la exportación se aplicará sobre todo a la UE. Sin embargo, con excepción del azúcar, el empleo de las subvenciones a la exportación por Bruselas disminuyó durante el último decenio y de manera más significativa en los dos últimos años, a medida que los altos precios mundiales las hicieron innecesarias. A mediados de 2007, la Comisión de la UE revocó todas las subvenciones a la exportación destinadas a productos lácteos.
59. Las proyecciones de precios para los próximos años sugieren que no es probable que se dé un crecimiento apreciable en la necesidad de subvenciones a la exportación en el período previo a su eliminación en la OMC. Este cambio en el panorama comercial ayudaría al desarrollo de la agricultura de carácter local en muchos países en desarrollo que han visto, en el pasado, cómo la colocación de productos importados fuertemente subvencionados (“dumping”) mina la capacidad competitiva de los productores locales. Desde luego, esto podría plantear dificultades para los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios (véase más abajo), aunque éstos ya habrán asimilado las repercusiones más importantes.
ii. Créditos a la exportación y garantías de crédito a la exportación
60. El principal objetivo del mandato de Doha es situar estas operaciones sobre una base financiera y comercial eliminando así sus efectos de distorsión del comercio. En la medida en que estas disposiciones eliminen los productos agrícolas “subvencionados” de los mercados internacionales, evitarán que se mine la capacidad de competencia de los agricultores locales y fomentarán la producción interna en los países en desarrollo importadores. En los casos en que los PMA y los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios financien ellos mismos la importación necesaria de alimentos de primera necesidad a través de estos programas, se les otorgarán condiciones especiales. De esta forma, el párrafo 5 del Anexo J del proyecto de modalidades para la agricultura [nota 22] dispone un plazo de reembolso de entre 360 y 540 días, en lugar de los 180 días previstos tras la introducción progresiva durante tres años de las disposiciones generales para los países en desarrollo. En caso de “dificultades muy excepcionales que imposibilitaran la financiación de niveles normales de importaciones comerciales de productos alimenticios básicos” o para acceder a préstamos de instituciones financieras, se otorgaría una prórroga adicional del plazo para satisfacer las necesidades humanitarias de productos alimenticios básicos.
iii. Empresas comerciales del Estado exportadoras
61. El Anexo K del proyecto de modalidades busca fomentar las actividades de las empresas comerciales del Estado incluida, aunque esto sigue suscitando polémica, la eliminación de sus poderes de monopolio para 2013. Pese a que sería incorrecto exagerar las posibles repercusiones de los precios mundiales, la eliminación de los privilegios de financiación y la garantía de las pérdidas por parte de los gobiernos en favor de estas empresas ayudaría, de manera modesta, a mejorar la capacidad de competencia de los agricultores locales en algunos países importadores.
iv. Ayuda alimentaria internacional
62. Para los países más seriamente afectados por la crisis alimentaria, las disciplinas sobre ayuda alimentaria propuestas en las negociaciones de Doha son, al menos en principio, tal vez los elementos más importantes en el pilar del apoyo financiero a la exportación. En vista de que los precios mundiales están vinculados a la relación entre la oferta y la demanda, y ahora que la demanda sobrepasa a la oferta, la implicación debe ser que con o sin las disciplinas de la OMC, hay menos alimentos disponibles para ser distribuidos o adquiridos como ayuda que antes. Esto se desprende de las cifras. Según el Programa Mundial de Alimentos [nota 23], las entregas de ayuda alimentaria a nivel mundial disminuyeron del 15 por ciento en 2007 a 5,9 millones de toneladas, el nivel más bajo desde 1961, año en que comienzan las estadísticas relativamente fiables sobre la ayuda alimentaria. Las entregas han disminuido de manera casi continua a partir de 1999, cuando ascendieron a 15 millones de toneladas.
63. ¿Ayudarán o estorbarán las nuevas normas de la OMC? Al igual que en el caso de otros elementos del pilar del apoyo financiero a la exportación en las negociaciones de Doha, el objetivo es disciplinar las prácticas relacionadas con la ayuda alimentaria con el fin de garantizar que no tengan en general efectos de distorsión del comercio internacional. Así, el Anexo L del proyecto de texto sobre las modalidades dispone condiciones rigurosas dirigidas, en buena parte, al tradicional envío por parte de los EE.UU. de ayuda alimentaria en especie de sus propios productores a los se paga por sus cosechas con fondos del gobierno federal. La mayoría de los demás proveedores de ayuda alimentaria, en particular la UE, la entregan ahora en forma de préstamos o donaciones en efectivo de modo que los alimentos puedan adquirirse cerca de o en los países a los que va dirigida la ayuda. Las nuevas disciplinas buscan garantizar que el suministro de ayuda alimentaria tome en cuenta las condiciones del mercado local de productos similares (párrafo 3) y no ocasione daños a los productores regionales o locales.
64. Los párrafos 6 a 10 del proyecto de texto sobre las modalidades para la ayuda alimentaria disponen que en el caso de “situaciones de emergencia” se haga caso omiso de algunas de las disciplinas generales. La “caja segura” estaría disponible, en virtud de las evaluaciones y declaraciones de las autoridades e instituciones internacionales, por tres meses, durante los cuales no se permitiría aplicar los procedimientos de solución de diferencias. En los casos en que una evaluación adicional de las necesidades lo justifique, sería posible prorrogar el período de base. Sin embargo, no está claro dónde tendrían cabida las emergencias a largo plazo generadas por alzas prolongadas en los precios de los productos básicos.
65. Por otro lado, las disciplinas de la OMC dejan de ser relevantes cuando hay muy poca ayuda alimentaria disponible debido, por ejemplo, a la desviación de la producción hacia los biocombustibles; las bajas cosechas en los principales países productores; o la limitación de los presupuestos en los principales países donantes. La Conferencia de Alto Nivel sobre la Seguridad Alimentaria Mundial celebrada en Roma durante el mes de junio solicitó recursos adecuados para los organismos internacionales y que los donantes se comprometiesen a responder a las solicitudes de asistencia de los países afectados por la crisis actual. Está por ver si esto traerá nuevos recursos, y no sólo una mejor organización de los mismos. Es de destacar, por ejemplo, que a principios de este año el Presidente Bush propusiera al Congreso de los EE.UU. la adquisición de casi el 25 por ciento de la ayuda alimentaria directamente de agricultores en los países en desarrollo, cambiando totalmente de este modo la práctica de los EE.UU. de entregar casi exclusivamente ayuda en especie. Éste habría sido un paso en la dirección de las modalidades propuestas en el proceso de Doha. La iniciativa fue rechazada por el Congreso.
66. Puede defenderse que el proyecto de texto sobre las normas para la ayuda alimentaria está basado en los intereses de mercado de una época distinta a la que vivimos. Estas normas serán valiosas si se vuelve a producir ese entorno de mercado. Mientras tanto, y particularmente si, como parece probable, se da un retraso prolongado en la conclusión de las negociaciones de Doha, sería conveniente que las delegaciones reexaminaran sus intereses respecto a este punto.
v. Países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios
67. Entre los grupos con un alto grado de interés estarán, por supuesto, los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios . La Decisión de la Ronda Uruguay sobre los posibles efectos negativos de las reformas en el marco del Acuerdo sobre la Agricultura y los compromisos para los PMA y los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios trataba de ofrecer una red para el caso de que estos países se enfrentaran a dificultades financieras y desabastos de ayuda alimentaria. Este tipo de dificultades no se presentó realmente en el decenio posterior a la conclusión de la Ronda. Las reducciones absolutas que se dan ahora de la ayuda alimentaria fueron provocadas no por las reformas de la Ronda Uruguay sino por influencias bastante más diversas. Sin embargo, la Decisión ofrece una base para darles solución.
68. Las instituciones internacionales, entre ellas el Banco Mundial, el FMI y la FAO, consideran que el financiamiento de los productos alimenticios básicos y el desarrollo de la capacidad agrícola son las dos puntas de lanza centrales de una solución a la crisis actual. Éste es el centro de la Declaración de Roma; en particular, la balanza de pagos y/o la ayuda presupuestaria para los países de bajos recursos importadores de alimentos con el fin de ayudarles a ajustarse a los altos precios de los alimentos. La iniciativa de Ayuda para el Comercio se considera un “complemento valioso” de las negociaciones de Doha dirigidas a la creación de capacidad relacionada con el comercio en los países en desarrollo. Sin embargo, algunos observadores aún piensan que se necesita una institución financiera como la prevista en las disposiciones de la Decisión de la Ronda Uruguay; especialmente porque con la prolongada falta de abastos adecuados de ayuda alimentaria, los países pobres no tienen más alternativa que ir al mercado comercial. Una propuesta, producto del trabajo emprendido conjuntamente por la FAO y la UNCTAD, trata la posibilidad de una Institución para la Financiación de las Importaciones de Alimentos (IFIA) [nota 24] que ofrecería garantías de crédito, al parecer con las condiciones del mercado comercial, a los agentes y los comerciantes en los PMA y los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios con el fin de cubrir los costos excesivamente altos de las importaciones de alimentos.
E. Facilitación del Comercio
69. Una medida de este tipo sería en efecto valiosa, independientemente del mantenimiento de los precios altos. Sin embargo, como deja claro la Declaración de Roma, la solución fundamental, y la mejor, es garantizar que se produzca una mayor cantidad de alimentos más eficazmente a nivel local. Esto tomará algún tiempo, particularmente en los países con un sector agrícola poco desarrollado o de bajos rendimientos. En estos países, el costo de los insumos, la infraestructura deficiente y las cargas administrativas representan en general un lastre importante para la competitividad de las exportaciones y, particularmente en presencia de productos de importación baratos, para el abastecimiento del mercado local.
70. Desde esta perspectiva, es difícil evitar la conclusión de que la respuesta principal a largo plazo para hacer frente a la crisis alimentaria en el marco del mandato de Doha es la facilitación del comercio. Aunque siempre se puso más énfasis en la importancia de un acuerdo sobre facilitación del comercio dirigido a desarrollar la capacidad de exportación, la realidad es que las disposiciones previstas en el marco actual son igualmente válidas para los agricultores que buscan satisfacer la demanda del mercado local con la mayor competitividad posible. Por ejemplo, la posibilidad de obtener sin demora acceso a fertilizantes, semillas, maquinaria y piezas de repuesto importadas y con un mínimo de costos administrativos inflados artificial o innecesariamente, puede hacer una diferencia importante en la satisfacción de la demanda. La posibilidad de usar la ayuda relacionada con la facilitación del comercio o los recursos financieros de la ayuda para el comercio, con el fin de mejorar la infraestructura básica para el transporte, impulsaría los esfuerzos de los agricultores para llevar rápida y eficazmente al mercado las cosechas y el ganado. El hecho de saber si estas mejoras llevarán a la apertura de oportunidades de exportación es quizá una consideración secundaria en vista de la situación actual.
71. El acuerdo sobre facilitación del comercio en el marco de la OMC [nota 25] daría a los gobiernos una oportunidad extraordinaria de contraer los compromisos necesarios para la mejora de aspectos importantes de la competitividad y la producción agrícola a nivel nacional; hacerlo en toda la gama de requisitos administrativos, de infraestructura, tecnológicos y de recursos humanos; y tener acceso a una asistencia técnica y un apoyo financiero importantes.
F. Nuevas adhesiones a la OMC
72. Es conveniente recordar que dos de los países que están negociando su adhesión a la OMC, junto con Ucrania que se adhirió hace poco, se encuentran entre los principales productores y exportadores de cereales del mundo. Rusia y Kazajstán son fuentes importantes de trigo (están entre los cinco mayores exportadores a nivel mundial en 2004) mientras que Ucrania exporta tanto trigo como cebada (fue clasificado tercero en 2004) [nota 26]. En todos estos casos, es muy amplio el potencial de estos países para aumentar los niveles de su producción y exportación. Al mismo tiempo, Rusia es el mayor abastecedor de gas natural en el mundo y, después de Arabia Saudita, el principal productor y exportador de petróleo, con posibilidades de controlar el sector del petróleo a nivel mundial (Rusia también tiene las reservas más grandes de carbón del mundo) [nota 27].
73. Por consiguiente, entre los tres, estos futuros nuevos miembros tendrán la capacidad de controlar los elementos más importantes de la ecuación precio-abastecimiento de alimentos. Esto explica el cuidado con que se están llevando a cabo las negociaciones finales con Rusia y el nerviosismo de algunos miembros respecto a la seguridad del abasto en el sector de la energía.
Lista de Acrónimos
AMNA |
Acceso a los mercados para los productos no agrícolas |
FAO |
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación |
FMI |
Fondo Monetario Internacional |
IFIA |
Institución para la Financiación de las Importaciones de Alimentos |
MGA |
Medida Global de la Ayuda |
OCDE |
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos |
OMC |
Organización Mundial del Comercio |
PAC |
Política Agrícola Común |
PBIDA |
Países de bajos ingresos y con déficit de alimentos |
PIB |
Producto interior bruto |
PMA |
Países menos adelantados |
SA |
Sistema Armonizado |
UNCTAD |
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo |
USDA |
Departamento de Agricultura de los EE.UU. |
|
