Résumé informatif N° 9
Novembre 2006
LE CONGRES DES ETATS-UNIS ET LES NEGOCIATIONS DE DOHA : MARIAGE, SÉPARATION OU DIVORCE ?
I. Introduction [note 1]
1. Le Congrès des Etats-Unis a toujours constitué un élément essentiel et incontournable dans les travaux du GATT et de l’OMC en raison du rôle essentiel qu’il joue dans l’élaboration des lois commerciales et la détermination des objectifs de négociation de l’Administration lors de négociations commerciales. Tandis que la plupart des gouvernements doivent en référer à leurs parlements et peuvent parfois perdre des voix relatives à des mesures de politique commerciale, le Congrès américain continue d’exercer une influence prédominante sur les capacités de négociation de Washington à Genève.
2. L’étroite proximité des négociateurs et des législateurs, lors des réunions ministérielles de l’OMC par exemple, peut être déconcertante. La contiguïté du secteur privé avec d’autres groupes de pression avec les affaires du Congrès ne prête pas moins à confusion. 2007 sera une année cruciale pour le Programme de travail de Doha. D’éventuels résultats dépendront en grande partie du Congrès. Le présent Résumé informatif a pour objectif de présenter les principales caractéristiques du système législatif américain en matière de commerce ainsi que leurs répercussions éventuelles sur le climat de négociation, l’an prochain, à Genève.
II. Elaboration de la politique commerciale des Etats-Unis : considérations politiques
3. Quels que soient les résultats des élections à mi-mandat, deux aspects des activités du Congrès américain auront d’importantes répercussions sur le Programme de travail de Doha en 2007. Premièrement, l’adoption d’une nouvelle Loi sur l’agriculture (dont dépendra l’avenir des programmes américains de soutien interne à l’agriculture, à partir de septembre 2007) ou le renouvellement de la Loi sur l’agriculture de 2002, pour une période supplémentaire. D’une manière ou d’une autre, des répercussions se feront sentir sur la capacité des négociateurs commerciaux américains à proposer des conditions réellement améliorées pour la réduction du soutien interne dans le cadre d’un accord sur l’agriculture selon le Programme de travail de Doha.
4. Le second aspect aura trait, d’une part, à une décision de l’Administration sur la question de savoir s’il faut ou non demander un nouveau « Mandat pour la promotion des échanges commerciaux » [note 2] (Trade Promotion Authority – TPA), connue auparavant comme la procédure d’approbation accélérée (fast track), et, d’autre part, à une décision du Congrès quant à savoir s’il faut l’accorder, et à quelles conditions.
5. Etant donné que le TPA actuel arrive à échéance à fin juin 2007, une demande d’extension doit être présentée plusieurs mois à l’avance en vue de son examen par le Congrès et la mise en place des procédures appropriées. L’absence de TPA ne doit toutefois pas empêcher la tenue de négociations à Genève avec la participation à part entière des Etats-Unis ; ce qui est essentiel, c’est l’obtention du TPA pour la conclusion de tout accord dans le cadre du Programme de travail de Doha.
6. Par conséquent, il est tout à fait envisageable que l’Administration adresse sa demande au Congrès plusieurs mois, voire même des années, après l’expiration du Mandat actuel. En effet, entre 1994 et 2002, l’Administration américaine ne disposait pas de procédure d’approbation accélérée. Bien qu’aucun ensemble important de mesures à caractère multilatéral n’ait été présenté au Congrès durant cette période, l’absence d’un mandat de négociation n’a pas empêché la poursuite et la négociation d’accords commerciaux, y compris l’accord bilatéral sur l’accession entre l’OMC et la Chine et les accords sur les services financiers et sur les télécommunications dans le cadre de l’AGCS.
7. L’équilibre politique au sein du Congrès exercera certainement un effet déterminant sur ce qui est possible et ce qui ne l’est pas l’an prochain. Cependant, il ne faut pas partir du principe que le passage d’un contrôle du Parti républicain à un contrôle exercé par les Démocrates aurait forcément des conséquences négatives sur les perspectives des deux principaux aspects de la législation ou sur le Programme de travail de Doha.
8. Sur le plan historique, le Parti démocrate était le parti en faveur du « libre-échange ». Il subit sans doute moins de pressions de la part des grands groupes du secteur agricole que les Républicains. D’autre part, les Démocrates ont traditionnellement joué un rôle déterminant dans les programmes relatifs à l’environnement et au droit du travail et ont fait en sorte que le TPA dépende, en partie du moins, de l’obtention d’engagements relatifs à la main d’œuvre et à l’environnement dans le cadre d’accords bilatéraux. En effet, initialement, l’Accord de libre-échange de l’Amérique du Nord (ALENA) a dû être renégocié en 1993, sur l’ordre du nouveau Président démocrate, Bill Clinton, afin d’inclure de tels engagements .
9. Si les discours prononcés ces derniers temps au Congrès par des membres clés du Parti démocrate – ceux qui devraient exercer une certaine influence à l’avenir – laissent à penser que les programmes relatifs à la main-d’œuvre et à l’environnement seront mis en œuvre plus activement au sein d’un Congrès sous contrôle démocrate, la question de leur examen dans le cadre de l’OMC est loin d’être claire. Après tout, une extension significative du TPA en 2007 ou en 2008 aurait vraisemblablement des répercussions, après les élections de 2008, tant pour un futur Président démocrate qu’à l’heure actuelle pour un Président républicain. Lier les mains d’un président potentiel au moyen de ses propres convictions n’aurait pas d’intérêt. Ceci n’est toutefois que de la spéculation : pas plus que pour d’autres parlements démocrates, il est scientifiquement impossible de prédire quels processus seront à l’œuvre au sein du Congrès américain et quels résultats seront obtenus.
10. Toutefois, une chose est sûre : tout comme l’adoption de lois commerciales par le Congrès républicain durant la dernière décennie a toujours nécessité de votes démocrates, un Congrès contrôlé par les Démocrates aura besoin des votes républicains pour l’adoption des mesures à l’avenir. L’histoire montre qu’il se trouve, dans les deux Chambres, des membres qui ont l’habitude de s’abstenir ou de voter contre des projets de loi liés au commerce. A l’heure où le bipartisanisme est un concept presque oublié au sein du Congrès des Etats-Unis, il n’existe pas, de part et d’autre, de majorité naturelle en faveur des mesures d’ouverture des échanges.
11. En pratique, les personnalités, l’ambition, et les tendances personnelles de certains comptent beaucoup. Ce sont les entrepreneurs qui prennent la plupart des décisions au sein du Congrès. Le rôle des nouveaux présidents des différentes commissions du Congrès (voir ci-dessous) sera par conséquent déterminant sur la question de savoir quel type de législation doit être mis en œuvre, quand et avec quel degré d’urgence politique. A la Chambre des représentants, le Président de la Chambre a les pleins pouvoirs pour l’examen d’un projet de loi en commission ainsi qu’en séance plénière.
12. Si un changement de contrôle doit se produire au sein de la Chambre et/ou du Sénat, ce sera normalement l’actuel membre minoritaire de la commission, qui a le plus d’ancienneté (ranking minority member), qui prendra la présidence à partir de janvier 2007. Parmi les présidents démocrates potentiels des cinq ou six commissions ou sous-commissions dont le rôle sera déterminant dans l’adoption des projets de loi sur l’agriculture et le commerce au sein du nouveau Congrès, on trouve la même combinaison de tendances favorables ou défavorables pour ce qui a trait au commerce, aux subventions agricoles et à l’OMC qu’entre les présidents républicains actuels.
13. Les tendances personnelles sont certes importantes ; de qui les nouveaux présidents sont à l’écoute l’est tout autant. L’influence des groupes de pression sur l’examen et le contenu des mesures commerciales et agricoles au Congrès est importante. Il arrive souvent que ces groupes ou des entreprises individuelles rédigent des dispositions en fonction de leurs propres intérêts en vue d’une nouvelle législation et les introduisent dans la procédure du comité par le biais de membres sympathisants. Un Congrès sous contrôle républicain se laissera plus facilement convaincre par les intérêts des entreprises et de l’agriculture à grande échelle. Un Congrès sous contrôle démocrate sera influencé non seulement par les entreprises et les agriculteurs mais aussi par les syndicats et les groupes de protection de l’environnement.
14. Un dernier aspect à prendre compte en cas de changement de contrôle est le degré d’intérêt qu’un Congrès démocrate pourra porter aux questions du commerce. Il existera, pendant deux ans au moins, une tension naturelle entre le Président républicain et le Congrès démocrate. Le commerce n’a pas constitué un élément essentiel du programme du Parti démocrate et de la campagne des élections à mi-mandat. Les entrepreneurs de tendance démocrate pourraient-ils se laisser convaincre que le commerce en général, et le Cycle de Doha en particulier, sont trop importants pour être ignorés ou relégués au second plan ? Si c’est le cas, peut-on les convaincre de déployer les efforts politiques appropriés et dépenser les capitaux nécessaires en vue d’une adoption par le Congrès de mesures significatives, en collaboration avec l’Administration ? La réponse à cette question ne sera connue que l’an prochain.
III. Comment fonctionne le système ?
15. Les projets de loi qui sont présentés au Congrès des Etats-Unis peuvent être préparés par l’Administration ou par des membres du Congrès. Quelle que soit la provenance des propositions initiales, chaque texte fait l’objet d’un très long processus de négociation et de révision. En général, il faut plusieurs mois pour qu’un projet de loi franchisse toutes les étapes du processus. Tandis qu’un certain nombre de commissions du Congrès peuvent porter un intérêt à n’importe quelle disposition législative et tenir des auditions sur celles-ci, les principales voies que suivront les deux projets de loi relatifs au Programme de travail de Doha, qui pourraient être présentés en 2007, sont les suivantes :
A. « Loi sur l’agriculture » (Loi de 2002 sur la sécurité agricole et l’investissement rural)
16. L’Administration a indiqué qu’elle pourrait présenter une proposition au Congrès au cours du premier trimestre de l’année. Le processus de ratification par le Congrès pourrait être le suivant :
1. Commission de l’agriculture de la Chambre des représentants. (Composée à l’heure actuelle de 25 républicains et de 21 démocrates)
• Auditions comprenant les témoignages des parties intéressées
• Examen des amendements et vote (sessions de révision (markup [note 3]))
2. Discussion et vote de la Chambre siégeant en séance plénière
3. Commission de l’agriculture du Sénat (11 républicains, 10 démocrates) – auditions, révision et vote
4. Vote du Sénat
5. Réexamen par la Chambre (siégeant en séance plénière ou en commissions) si le Sénat adopte une version différente ou amendée du projet de loi initial de la Chambre
6. Tenue éventuelle d’une Conférence Chambre/Sénat pour concilier les deux versions
7. Vote final de la Chambre
8. Vote final du Sénat
9. Projet de loi adopté devant être transmis au Président pour signature [note 4]
17. Une autre procédure pourrait être suivie si décision est prise de simplement reconduire les programmes contenus dans la Loi sur l’agriculture de 2002 (voir Section III.B ci-dessous). Cette décision pourrait être prise par le biais d’une résolution des deux chambres ou en annexant la loi à un projet de loi sans rapport avec celle-ci lors des étapes finales de ratification par le Congrès. La mesure subira de toute façon un examen aussi approfondi qu’un projet de loi intégral.
B. Projet de loi pour l’extension du Mandat pour la promotion des échanges commerciaux (procédure fast track)
18. Le processus ci-dessous part de l’hypothèse d’un projet de loi émanant de la Chambre des représentants ou transmis par l’Administration à la Chambre :
1. Sous-commission du commerce de la Commission des voies et moyens (8 républicains, 5 démocrates) – auditions publiques, révision et vote
2. Commission des voies et moyens (23 républicains, 16 démocrates) – audition en commission plénière, révision et vote
3. Vote de la Chambre
4. Sous-commission du commerce international de la Commission des finances du Sénat (8 républicains, 6 démocrates) – auditions, révision et vote
5. Commission des finances du Sénat (11 républicains, 9 démocrates) – auditions, révision et vote
6. Vote du Sénat
7. Réexamen par la Chambre (siégeant en séance plénière ou en commissions) si le Sénat adopte une version différente ou amendée du projet de loi initial de la Chambre
8. Tenue éventuelle d’une Conférence Chambre/Sénat pour concilier les deux versions
9. Vote final de la Chambre
10. Vote final du Sénat
11. Signature du Président
19. Le rôle joué par les deux sous-commissions est l’affaire des présidents des principaux comités, à savoir la Commission des voies et moyens et la Commission des finances du Sénat.
20. Les résultats des élections à mi-mandat auront certainement des répercussions sur la direction que finiront par prendre les deux dispositions législatives éventuelles dans la mesure où le contrôle des commissions et la gestion des affaires du Congrès pourraient changer.
IV. Contexte
21. Les paragraphes suivants décrivent la législation la plus récente en matière de programmes de soutien à l’agriculture et de TPA :
A. La Loi fédérale de 1996 sur l’amélioration et la réforme de l’agriculture (Loi FAIR)
• En ce qui concerne les principaux programmes américains de soutien à l’agriculture (ayant des répercussions sur les céréales fourragères, le blé, le coton Upland et le riz), les versements compensatoires liés aux prix ont été abandonné au profit des soutiens « découplés ».
• Les « versements au titre de contrats de flexibilité de la production » étaient indépendants des prix des produits de base et devaient être réduits sur une période de sept ans (d’environ 5,6 milliards USD à 4 milliards USD au total).
• Les contrats dépendaient en partie des engagements liés à la protection de la nature mais les sols devaient demeurer à usage agricole. Les exploitants agricoles pouvaient choisir librement leurs cultures.
• Les programmes ont été révisés pour inclure d’autres produits protégés (produits laitiers, arachides, sucre).
• Maintien du système de taux de prêt pour les produits de base (taux d’intérêt inférieurs à ceux du marché) mais avec des modifications.
• Le soutien aux exportations a été aligné sur les engagements du Cycle d’Uruguay, en plafonnant notamment le Programme d'expansion des exportations (EEP).
22. Dans ce contexte, les réductions prévues pour l’ensemble des dépenses liées au soutien à l’agriculture n’ont pas été effectuées. Le Congrès a voté à titre exceptionnel, annuellement de 1998 à 2001, des compléments de dépenses qui, pour la plupart, ont servi à compenser la baisse projetée des revenus agricoles en raison de la faiblesse des prix des produits de base au niveau mondial et de la crise financière asiatique.
B. Loi de 2002 sur la sécurité agricole et l’investissement rural
23. Sur le plan pratique, le gouvernement américain a renoncé au soutien découplé pour les agriculteurs au moment précis où l’Union européenne œuvrait dans cette direction. Les principaux aspects du nouveau projet de loi sur l’agriculture, portant sur une période de cinq ans, étaient les suivants :
• Entrée en vigueur des « versements anticycliques ». Ceux-ci consistent en des versements aux agriculteurs pour des produits donnés à chaque fois que le prix « effectif » de ces derniers est inférieur à un prix d’objectif. Ainsi, le lien entre le soutien et le prix est rétabli.
• Les versements directs déterminés se sont substitués aux versements au titre de contrats de flexibilité de la production.
• Le soya, d’autres graines oléagineuses et les arachides sont devenus les produits concernés par les versements directs.
• Le système de taux de prêt pour les produits de base a pu être appliqué aux arachides, à la laine, au mohair et au miel, outre les produits traditionnellement couverts par le programme.
• L’ensemble des dépenses relatives aux programmes de protection de l’environnement et de conservation ont augmenté de 80 pour cent.
• Le Ministre de l’agriculture a été appelé à procéder à des ajustements au cas où le niveau du plafond de la MGS du Cycle d’Uruguay autorisé pouvait être dépassé par les programmes de soutien interne concernés.
• Les versements effectués au titre de l’EEP ont été maintenus (à un niveau d’environ 480 millions USD par année) et la définition des « pratiques commerciales déloyales » a été élargie ; suite à cela, les versements au titre de l’EEP peuvent, en théorie, être effectués.
C. Loi sur le commerce extérieur de 2002 et conditions relatives à la procédure d’approbation accélérée (fast track)
24. La procédure d’approbation accélérée (fast track) connue également actuellement comme le Mandat pour la promotion des échanges commerciaux, figure généralement dans les dispositions législatives relatives à d’autres mesures ou objectifs. Le mandat de négociation actuel des Etats-Unis a été accordé par le biais de la Loi sur le commerce extérieur de 2002 qui comprenait d’autres « sections », en plus de la loi intitulée « Bipartisan Trade Promotion Authority Act ». En effet, le prix à payer pour que le Congrès vote en faveur du TPA était, et sera, l’inclusion de programmes et de mesures supplémentaires dans d’autres domaines. Outre des chapitres généraux et divers, la Loi de 2002 prévoyait les éléments suivants :
• Aide à l’ajustement commercial. Accroissement considérable des dépenses en matière de recyclage, des indemnités de réinstallation, de l’assurance maladie et d’autres formes de soutien à l’emploi grâce à l’ajustement industriel et agricole lié au commerce. De même, cette section recouvrait différentes activités du service des douanes telles que la lutte contre les stupéfiants, la lutte contre le terrorisme et le transbordement de textiles.
• La Loi relative aux préférences commerciales en faveur des pays andins dans laquelle figuraient un grand nombre d’exceptions protégeant des secteurs agricoles américains spécifiques ainsi que l’industrie du textile.
• L’extension du système généralisé de préférences avec l’inclusion de nouvelles dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme et l’abolition des pires formes de travail des enfants.
25. Le renouvellement de la Loi relative aux préférences commerciales en faveur des pays andins et du système généralisé de préférences devrait bientôt avoir lieu – peut-être lors de la session « inter-régime » du Congrès actuel, au cours des semaines qui suivront les élections à mi-mandat. De toute façon, si le TPA devait être renouvelé l’année prochaine à court terme, il figurerait vraisemblablement dans des dispositions législatives relatives à d’autres mesures.
26. Le Mandat pour la promotion des échanges commerciaux fait l’objet de la Section B de la loi, autorisant dans ce cas le Président à conclure des accords commerciaux avec des nations étrangères jusqu’au 1 er juillet 2005, ou jusqu’au 1 er juillet 2007 en l’absence de résolution dans l’une ou l’autre des chambres du Congrès qui désapprouve l’extension (comme cela a été le cas). Toutefois, le TPA, comme n’importe quelle autre procédure d’approbation accélérée, était assortie de conditions. Ici, plus de cent clauses faisant partie de 17 grands chapitres et assorties de catégories générales, principales et prioritaires, décrivaient les objectifs des négociations commerciales américaines avec d’autres pays. Entre autres, des objectifs détaillés étaient fixés pour : les conditions applicables à l’investissement étranger, la protection de la propriété intellectuelle, l’anti-corruption, le commerce électronique, l’agriculture, la main d’œuvre et l’environnement et, enfin, le règlement des différends et la protection des lois américaines relatives aux mesures correctives commerciales. Certaines de ces conditions s’appliquaient en grande partie à des accords prévoyant un traitement préférentiel spécial tandis que d’autres étaient relatives au Programme de travail de Doha.
27. Lorsque le Représentant des Etats-Unis pour les questions commerciales (USTR) entame des démarches en vue de conclure des accords commerciaux, il doit consulter le Congrès, notamment les commissions concernées, et la Commission du commerce internationale. Lorsqu’il conclut des accords commerciaux sur les obstacles tarifaires et non tarifaires, le Président doit faire état des « progrès » réalisés dans la poursuite des objectifs qui s’y rapportent, contenus dans la Loi.
28. Le vote sur la version initiale du projet de loi de 2002 a été remporté en décembre 2001 par la Chambre des représentants par une seule voix. Par la suite, après la Conférence tenue entre la Chambre et le Sénat, le résultat des votes s’est révélé tout aussi serré, avec seulement un ou deux votes restants. Ce résultat n’a été obtenu qu’à la suite d’une vaste campagne de pression.
29. Au cours des vingt dernières années, il a été de plus en plus difficile d’obtenir des voix en faveur du TPA et des accords commerciaux conclus dans le cadre de cette loi. En 1979, la procédure d’approbation accélérée a été prorogée par le biais d’un vote positif de 395 voix contre 7. La législation relative à la mise en application des dispositions législatives issues du Cycle d’Uruguay, par exemple, a été adoptée par la Chambre par 288 voix contre 146. En 1998, la Chambre des représentants a voté, par 180 voix contre 243, contre une tentative de faire adopter la procédure d’approbation accélérée par le gouvernement Clinton.
V. Questions en matière de politique commerciale en suspens au sein du Congrès des Etats-Unis
30. Le TPA et la Loi sur l’agriculture compteront parmi les questions commerciales les plus importantes du 110 e Congrès (2007-2008), mais elles ne seront pas les seules. D’autres questions en suspens sont répertoriées ci-dessous, en fonction de l’ordre dans lequel elles sont susceptibles d’être traitées par le Congrès. Plusieurs d’entre elles pourraient être soulevées lors d’une session post-électorale spéciale (inter-régime) à la mi-novembre. Cette session, qui se tiendra juste après les élections, sera la dernière réunion du Congrès actuel (109 e). Bien qu’elle ait pour principal objectif d’étudier des projets de loi portant sur l’ouverture de crédits non promulgués avant l’ajournement du Congrès en vue de l’élection, la session pourrait également débattre d’autres points.
• Le projet de loi sur l’établissement de relations commerciales normales permanentes (autrement dit le traitement de la nation la plus favorisée) avec le Vietnam devrait être soulevé au cours de la session inter-régime. S’il est adopté, les Etats-Unis n’imposeront plus de conditions au statut de nation la plus favorisée pour le Vietnam et ne seront donc plus légalement contraints d’opposer la non-application (OMC – Article XIII) à l’accession du Vietnam.
• Il n’est par ailleurs pas exclu qu’au cours de la même session inter-régime du Congrès le renouvellement du Système généralisé de préférences soit soulevé, même s’il y a de fortes chances que ce point soit ajourné jusqu’à l’année prochaine. Ce programme arrive à échéance à la fin de l’année. L’administration Bush souhaite qu’il soit renouvelé ; toutefois, elle n’a pas encore formulé de recommandations spécifiques sur les changements à apporter au programme (p.ex. la diminution ou la suppression des avantages pour certains pays tels que le Brésil et l’Inde).
• Les préférences commerciales pour les pays andins arrivent également à échéance à la fin de cette année. On ne sait pas encore si les Etats-Unis choisiront de renouveler ces préférences sur le court terme, en attendant l’approbation des accords de libre-échange (ALE) avec le Pérou et la Colombie. Si ces préférences ne sont pas renouvelées, les répercussions se feront particulièrement ressentir pour l’Equateur (les négociations sur un ALE avec ce pays sont bloquées) et la Bolivie (qui n’a jamais pris part aux discussions entre les Etats-Unis et les pays andins).
• Les préférences spéciales dont bénéficient le Bassin des Caraïbes et l’Afrique subsaharienne arriveront à échéance le 30 septembre 2008 ; la question de leur renouvellement pourrait donc être débattue en 2008 (soit la deuxième année du 110 e Congrès).
• Les ALE avec le Pérou et la Colombie doivent encore être approuvés par le Congrès. Il est possible que l’ALE péruvien soit abordé au cours de la session inter-régime, mais ce n’est pas sûr. Toutefois, rien n’indique que la loi d’application de cet ALE sera soumise à temps ; la question pourrait donc être reportée au 110 e Congrès. L’accord colombien sera débattu l’année prochaine.
• Des ALE avec plusieurs autres pays (Corée, Thaïlande, Emirats arabes unis, etc.) sont encore en cours de négociation. Si ces discussions peuvent être conclues au cours des prochains mois, le Congrès pourrait étudier les résultats dans le cadre du mandat actuel pour la promotion des échanges commerciaux.
31. La manière de traiter ces questions dépendra de la prise de contrôle ou non par les Démocrates de l’une ou l’autre chambre du Congrès, voire des deux, mais également de l’ampleur de leur victoire électorale et la façon dont ils envisagent de l’exploiter. Le comportement électoral des Démocrates et des Républicains n’est pas très éloigné sur certaines de ces questions – du moins jusqu’à présent. Si les Démocrates obtiennent de bons résultats le jour des élections, ils devront toutefois déterminer s’ils veulent traiter de ces questions avec l’administration Bush de façon coopérative ou conflictuelle.
VI. Les objectifs bilatéraux par opposition aux objectifs multilatéraux
32. La question du renouvellement du TPA et du coût politique que l’Administration est prête à assumer en vue de son obtention n’est pas simplement une question de crédibilité du Programme de travail de Doha au sein du Congrès. Il existe toujours une forte tendance à conclure des accords préférentiels régionaux et bilatéraux. Ceux-ci peuvent présenter plus d’intérêt que l’OMC pour des membres individuels du Congrès qui établissent souvent des relations étroites avec des pays déterminés et adhèrent à certaines causes. La conclusion d’ALE bilatéraux peut en effet représenter un résultat politique significatif même si leur valeur commerciale est négligeable pour les Etats-Unis. Le Bureau du représentant des États-Unis pour le commerce ainsi que d’autres agences basées à Washington peuvent être appelés à déployer des efforts de négociation démesurés en leur faveur ; en revanche, ces accords ont peu de répercussions au niveau économique, apportent des avantages sur le plan de la politique étrangère ainsi que d’autres atouts non liés au commerce, et, comparé à un accord majeur de l’OMC, il est relativement aisé de les faire adopter par le Congrès. Au cours des dernières années, les différends les plus importants ont porté sur les textiles et les vêtements dans le cadre de tels accords ; néanmoins, ils sont généralement parvenus à être approuvés au Congrès.
33. Par conséquent, même en l’absence de progrès sur le Programme de travail de Doha d’ici le printemps prochain, il ne faut pas présumer que l’Administration serait incapable d’obtenir le renouvellement du TPA dans le cas où suffisamment d’intérêt était porté, à l’avenir, à des accords commerciaux possibles, au niveaux bilatéral et régional.
34. D’autres questions commerciales importantes pourraient occuper le temps du Congrès aux dépens du TPA. L’établissement de relations commerciales normales permanentes – le traitement inconditionnel de la nation la plus favorisée selon les termes de l’OMC – pour la Russie, pourrait nécessiter la mise en place par les partisans et par l’Administration d’une vaste campagne de pressions une fois conclu un accord avec Moscou sur les conditions d’accession à l’OMC.
35. Bien entendu, il se pourrait que plusieurs mesures soient rassemblées au sein d’un seul projet de loi. Toutefois, il appartiendra aux entrepreneurs siégeant au Congrès, incités ou freinés par l’Administration, de déterminer ce qui sera entrepris dans les délais disponibles et en fonction de l’équilibre politique et de l’état d’esprit prévalant dans les deux Chambres.
VII. Conclusion
36. Sur le plan politique, l’avenir du Programme de travail de Doha est inextricablement lié aux ambitions et aux opinions au sein du Congrès des Etats-Unis. Dans une certaine mesure, l’OMC dépend toujours de la bonne volonté du système politique américain. En 2007, cela devrait être d’autant plus le cas. Si le parti aux commandes doit changer, les perspectives apparaîtront encore plus incertaines qu’auparavant. L’histoire montre toutefois que le Congrès finit souvent par agir de façon appropriée, même si cela ne tient qu’à un seul vote. A l’heure actuelle, rien ne peut être exclu. De la même manière, tout ce qui a trait au commerce n’est pas question facile pour le Congrès américain et rien ne peut être tenu pour acquis.
Liste des acronymes
AGCS |
Accord général sur le commerce des services |
ALE |
Accord de libre-échange |
ALENA |
Accord de libre-échange de l’Amérique du Nord |
EEP |
Programme d’expansion des exportations |
FAIR |
Loi fédérale sur l’amélioration et la réforme de l’agriculture |
GATT |
Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce |
NPF |
nation la plus favorisée |
OMC |
Organisation mondiale du commerce |
SGP |
Système généralisé de préférences |
TPA |
Mandat pour la promotion des échanges commerciaux |
USTR |
Représentant des Etats-Unis pour les questions commerciales |
|
