Aide pour le commerce : une cible mobile

I. Introduction

1. Dans la perspective d’une consolidation des résultats finaux des négociations de Doha, des contributions qui pourraient s’avérer importantes sont annoncées à l’heure actuelle en faveur de l’initiative globale sur l’Aide pour le commerce. La possibilité que les motivations à l’origine de l’Aide pour le commerce soient mixtes suscite quelque inquiétude. En effet, l’aide pourrait servir tant à compenser la perception de pertes qu’à renforcer des résultats favorables en matière d’accès aux marchés dans les négociations de Doha. Il convient toutefois de ne pas écarter les bénéfices éventuels pouvant résulter des efforts entrepris dans le cadre de l’Aide pour le commerce. Les pays les moins avancés (PMA), les petites économies, les pays en développement sans littoral - tout pays en développement, en somme, qui tente de tirer profit des débouchés commerciaux et devenir compétitif - pourraient en bénéficier considérablement.

2. À l’heure actuelle, le débat sur l’Aide pour le commerce se tient au sein de plusieurs instances. Les Equipes spéciales sur l’Aide pour le commerce et le Cadre intégré jouent un rôle important. Ce sont toutefois les institutions financières internationales - notamment la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI), et ce, principalement dans le cadre du Comité du développement - qui seront appelés à prendre la plupart des décisions stratégiques. Les petites délégations doivent suivre le processus de près et chercher à participer de façon à maximiser les potentialités offertes par cette initiative pour leurs propres intérêts commerciaux. Après tout, c’est bien aux membres de l’ OMC les moins favorisés que l’Aide pour le commerce est destinée.

3. Ce qui suit vise à contribuer à préciser davantage le débat sur l’Aide pour le commerce dans le contexte de l’ OMC, en décrivant comment l’Aide pour le commerce est devenue une initiative ayant été sérieusement suivie dans les milieux du commerce et du développement. La note a également pour objet de démêler un écheveau confus de propositions en examinant leurs éléments constitutifs et en passant en revue les initiatives portant sur les questions les plus urgentes du débat qui ont été avancées par les différentes parties intéressées. A combien se montera le financement additionnel qui sera consacré à l’Aide pour le commerce ? Comment les nouveaux engagements pris en faveur de l’Aide pour le commerce s’inscrivent-ils dans le contexte plus large du Consensus de Monterrey sur le financement du développement ? Que recouvrira l’Aide pour le commerce ? Qui seront les bénéficiaires potentiels ? A travers quels mécanismes les fonds seront-ils déboursés : de nouveaux mécanismes ou d’autres qui existent déjà ? Au sein de cette cacophonie, le respect de la cohérence apparaît comme une préoccupation majeure reflétant ainsi les principaux défis auxquels sont confrontés tant les donateurs, institutionnels et bilatéraux, que les bénéficiaires de l’Aide pour le commerce.

II. Le mandat de Hong Kong, les promesses de Hong Kong

4. Le paragraphe 57 de la Déclaration ministérielle de Hong Kong, intitulé « Aide pour le commerce », est conçu comme suit :

  «  Nous nous félicitons des discussions menées cette année par les Ministres des finances et du développement dans diverses instances, y compris le Comité du développement de la Banque mondiale et du FMI, au sujet de l'élargissement de l'Aide pour le commerce. L'Aide pour le commerce devrait viser à aider les pays en développement, en particulier les PMA, à se doter de la capacité du côté de l'offre et de l'infrastructure liée au commerce dont ils ont besoin pour les aider à mettre en œuvre les Accords de l' OMC et en tirer profit et, plus généralement, pour accroître leur commerce. L'Aide pour le commerce ne peut pas se substituer aux avantages en matière de développement qui résulteront d'une conclusion positive du Programme de Doha pour le développement, en particulier sur l'accès aux marchés. Toutefois, elle peut utilement compléter le Programme de Doha pour le développement. Nous invitons le Directeur général à créer une équipe spéciale qui fera des recommandations sur la façon de rendre opérationnelle l'Aide pour le commerce. L'Équipe spéciale fera des recommandations au Conseil général pour juillet 2006 sur la façon dont l'Aide pour le commerce pourrait contribuer le plus effectivement à la dimension développement du Programme de Doha pour le développement. Nous invitons aussi le Directeur général à consulter les Membres ainsi que le FMI et la Banque mondiale, les organisations internationales pertinentes et les banques de développement régionales, en vue de faire rapport au Conseil général sur des mécanismes appropriés visant à garantir des ressources financières additionnelles pour l'Aide pour le commerce, dans les cas où cela sera approprié par le biais de dons et de prêts assortis de conditions favorables. »

5. Autonome en apparence, le mandat de l’Aide pour le commerce sera, en réalité, étroitement lié aux mandats du Cadre intégré (paras. 48-51) ; la Facilitation des échanges (para. 33 et Annexe E) ; les Petites économies (para. 41) ; les PMA (para. 47); la Coopération technique (paras. 52-54) et la Cohérence (para. 56).

6. Dans la Déclaration, il apparaît que beaucoup d’efforts sont déployés pour souligner qu’un plus grand accès aux marchés constitue la clé pour obtenir des résultats positifs en matière de développement dans les négociations de Doha. Il est inévitable, toutefois, que l’Aide pour le commerce est destinée, en partie, à fournir des avantages à de nombreux participants aux négociations de Doha qui ne verront que peu de valeur immédiate dans les résultats – et qui subiront même des pertes à court terme en raison de l’érosion des préférences ou de la réduction des droits de douane - quelle que soit l’issue des négociations en termes d’accès aux marchés. Pour les pays qui insistent sur l’Aide pour le commerce, ceci pourrait être perçu comme cynique. D’un autre côté, il est évident qu’en l’absence d’une infrastructure commerciale adéquate ou de capacités du côté de l'offre, l’accès aux marchés ne signifie pas grand-chose. Par conséquent, les acteurs les plus faibles du système commercial devraient prendre l’Aide pour le commerce au sérieux car elle pourrait offrir une occasion unique de poursuivre les objectifs de développement à un niveau très concret.

7. Avant et durant la réunion de Hong Kong, de nombreux membres avaient fait publiquement des annonces de contribution en faveur de l’Aide pour le commerce. Les trois acteurs principaux ont contracté des engagements en apparence très importants. L’UE et ses Etats membres ont annoncé que leurs dépenses en faveur de projets liés au commerce s’élèveraient à 2 milliards d’euros (2,4 milliards de dollars US), par année, d’ici à 2010 [note 1]. Les Etats-Unis, quant à eux, ont déclaré qu’ils avaient l’intention d’octroyer jusqu’à 2,7 milliards de dollars US par an en faveur de l’Aide pour le commerce. Le Japon est allé plus loin encore en s’engageant à dépenser 10 milliards de dollars US sur une période de trois ans. Il demeure peu clair combien, précisément, ces engagements représentent en apports d’argent frais - indépendamment de fonds transférés d’autres programmes d’aide ou résultant d’une comptabilité créative - et dans quel délai ils seront déboursés [note 2].

III . L’Aide pour le commerce : combien?

8. Les promesses faites à Hong Kong sont venues finaliser les décisions prises auparavant, lors de la réunion du G8 (à Gleneagles en juillet 2005) et celle des ministres des Finances du G7 (à Londres au début décembre 2005) visant à augmenter substantiellement le volume d’aide publique au développement ( APD). A l’occasion des deux sommets, s’agissant de la question de l’aide, l’attention a principalement porté sur la proposition consistant à doubler l’aide accordée à l’Afrique. Suite aux attentes énoncées lors du G7, en vue d’augmenter l’Aide pour le commerce (étroitement définie) à 4 milliards de dollars US par année, le G7 aussi bien que le G8 ont demandé au FMI et à la Banque mondiale de soumettre des propositions visant à accroîtrel’aide aux pays en développement, et notamment en faveur des PMA en Afrique, afin de renforcer leurs capacités commerciales et de « faciliter l’adaptation de leurs économies afin qu’ils puissent augmenter leur capacité à tirer parti de marchés plus ouverts [note 3] ». Les institutions financières internationales ont répondu à cet appel en publiant un document qui a été soumis au Comité du développement lors des Réunions de printemps 2005 [note 4].

9. L’OCDE définit trois « catégories » d’Aide pour le commerce. La catégorie 1 comprend le programme traditionnel d’assistance technique et de renforcement des capacités liés au commerce – limitée, dans la pratique, à la politique et la réglementation en matière de commerce, au renforcement des institutions en matière de commerce et au développement des échanges à petite échelle. En 2004, les dépenses relatives à cette catégorie se sont élevées à 2,2 milliards de dollars US [note 5]. La catégorie 2 augmente sa couverture pour inclure l’infrastructure liée au commerce (transports, ports, énergie, télécommunications, etc.) et un renforcement plus général des capacités du côté de l’offre ; en 2003, cette catégorie a atteint 9,3 milliards de dollars [note 6]. La catégorie 3 va encore plus loin puisqu’elle inclut une assistance additionnelle pour accroître la capacité de production et stimuler la compétitivité dans des secteurs spécifiques ; si la part de l’aide au développement officielle ( ADO) demeure constante, il est prévu qu’elle atteigne 33,7 milliards de dollars US d’ici à 2010.

10. Ces chiffres paraissent impressionnants ; toutefois, aucun d’entre eux n’inclut des dispositions pour la prise en charge des coûts d’ajustement résultant des négociations de Doha ou d’une libéralisation autonome du commerce. En fait, le débat sur l’Aide pour le commerce qui a suivi l’appel du G7 et du G8 n’a pas encore produit de consensus sur la question d’inclure les coûts d’ajustement dans un ensemble de mesures supplémentaires pour l’Aide pour le commerce (cf. section VIII, ci-dessous). Les implications financières éventuelles qu’entraînerait une augmentation de l’Aide pour le commerce sont si surprenantes que le Secrétariat de l’OCDE a demandé aux responsables de l’élaboration des politiques de prendre des décisions claires par rapport à la définition des éléments constitutifs de cette aide.

11. D’autres conséquences fondamentales pouvant résulter d’une augmentation de l’Aide pour le commerce devraient être prises en compte afin de ne pas compromettre l’efficacité de l’aide. Les plus importantes sont probablement la capacité de nombreux pays pauvres et de petite taille à supporter de telles dépenses ainsi que la capacité des donateurs, de l’ OMC et des institutions financières internationales à gérer les flux d’aide de manière efficace et cohérente. La question de savoir si tout le financement additionnel sera fourni à titre de don ou sera octroyé, en partie, sous forme de prêts assortis de conditions de faveur, fera, très certainement, l’objet l’intenses discussions.

IV. Faire avancer l’Aide pour le commerce

12. Le Directeur général de l’ OMC a formé l’Equipe spéciale chargée de l’Aide pour le Commerce à partir des membres de l’organisation. La composition initiale proposée par le Directeur général et annoncée lors de la réunion du Conseil général de février 2006 comprenait 11 membres : la Barbade, le Brésil, le Canada, la Chine, les Communautés européennes, les Etats-Unis, l’Inde et le Japon ainsi que les coordinateurs du Groupe des Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique ( ACP), du Groupe africain et du groupe des PMA. Toutefois, plusieurs membres de l’ OMC ont insisté sur une représentation plus diversifiée au sein de l’Equipe spéciale, « notamment les économies latino-américaines, qui ont prétendu que la composition initiale de l’Equipe spéciale ne représentait pas de façon appropriée les intérêts des économies de « taille moyenne » et que les pays tributaires des préférences étaient surreprésentés, ce qui reflétait des considérations politiques plutôt qu’économiques » (traduction libre) [note 7]. Par conséquent, à la lumière de ces observations, le Directeur général a invité la Colombie et la Thaïlande à se joindre à l’Equipe spéciale, présidée, ad personam, par l’Ambassadeur de Suède, Mme Mia Horn af Rantzien. D’autres organisations internationales ont un rôle consultatif.

13. L’Equipe spéciale formulera, en principe, des recommandations sur la façon d’ « opérationnaliser » l’Aide pour le commerce. Dans la réalité, elle servira de complément aux consultations de haut niveau qui auront lieu entre les institutions financières internationales et l’ OMC ainsi qu’avec d’autres institutions (telles que des agences des Nations Unies et des banques de développement régionales). Il sera nécessaire d’instaurer un degré de coordination et de coopération entre les principaux organismes qui n’est pas toujours évident, même si de nets progrès ont été réalisés durant les dernières années en ce qui concerne le programme de travail sur la « cohérence » [note 8]. Selon les termes du mandat de Hong Kong, les organismes principaux mènent déjà des consultations sur les « mécanismes appropriés » visant à obtenir des ressources additionnelles. Un questionnaire a été envoyé aux différentes agences afin qu’elles puissent fournir leur point de vue sur les activités, les besoins, les priorités, les « mécanismes de fourniture », le suivi et l’évaluation, le rôle du secteur privé ainsi que sur d’éventuelles disparités importantes au niveau de la fourniture de l’Aide pour le commerce. A la fin du mois d’avril 2006, la plupart des organismes avaient renvoyé le formulaire.

14. Curieusement, lorsqu’il en est fait mention dans des documents officiels, l’Aide pour le commerce est généralement associée au Cadre intégré, ou au Cadre intégré renforcé. Le fait de lier l’Aide pour le commerce au Cadre intégré rend le débat plus confus encore étant donné que le Cadre intégré s’adresse, du moins à l’heure actuelle, exclusivement aux PMA tandis que l’Aide pour le commerce serait également destinée à d’autres pays en développement. Deuxièmement, vu le financement actuel (35 millions de dollars US) ou futur du Cadre intégré (annonces de contributions atteignant entre 100 et 400 millions de dollars US), les millions paraissent minimes en comparaison des milliards, réels ou annoncés, en faveur de l’Aide pour le commerce. Chose étonnante, le Cadre intégré a fait un retour spectaculaire après avoir été sur le point de disparaître suite à la première évaluation effectuée en l’an 2000 [note 9]. Afin d’améliorer l’efficacité et la prise en charge par les pays, le Cadre intégré a été remanié en se voyant doter, entre autres, d’une nouvelle structure décisionnelle et du Fonds d’affectation spéciale du Cadre intégré destiné à financer les projets relatifs au Cadre intégré ayant pour objectif d’intégrer les politiques liées au commerce dans les plans de développement nationaux des PMA. Comme il fallait s’y attendre, le Cadre intégré est maintenant considéré comme un mécanisme éventuel pour le déboursement de fonds additionnels dans le cadre de l’Aide pour le commerce. A cet égard, le Cadre intégré renforcé et l’Aide pour le commerce cheminent, à vrai dire, le long d’un sentier tortueux sur lequel tous deux convergent et divergent à la fois. Bien que deux Equipes spéciales indépendantes aient été établies en vue de l’application de l’Aide pour le commerce augmentée et du Cadre intégré renforcé, la frontière entre ces derniers demeure souvent floue. Sous sa forme actuelle, le Cadre intégré constitue un mécanisme destiné à des projets relativement petits et n’inclut pas d’éléments liés à l’infrastructure ou à l’offre. L’Aide pour le commerce sera-elle déboursée à travers le Cadre intégré ou par le biais de la création de nouveaux mécanismes ? Telle est la question qui reste sans réponse à ce jour.

V. Le Cadre intégré est-il le véhicule de l’Aide pour le commerce?

15. L’Equipe spéciale du Cadre intégré, composé de représentants des PMA et des pays donateurs, doit présenter au mois d’avril ses propositions pour un « Cadre intégré renforcé » (cf. paragraphes 16 et 17 ci-dessous). En mai 2006, le Conseil général de l’ OMC examinera un rapport du Directeur général portant sur des « ressources additionnelles » pour l’Aide pour le commerce et il est attendu que le Conseil général étudie les recommandations de l’Equipe spéciale chargée de l’Aide pour le Commerce en juillet. Si le Cadre intégré renforcé ainsi qu’un ensemble final de mesures en matière d’Aide pour le commerce devaient devenir opérationnels d’ici à fin 2006, au moment où les négociations de Doha seront vraisemblablement finalisées, de nouvelles consultations intensives entre les institutions financières internationales, les banques de développement régionales et les donateurs bilatéraux devront avoir lieu. Que les négociations aboutissent ou non, certains aspects des résultats en matière d’Aide pour le commerce (et de Cadre intégré) ne dépendent pas des résultats des négociations de Doha et pourraient, vraisemblablement, être mis en place dans ce délai.

16.Le Cadre intégré est devenu l’instrument capable de fournir aux PMA des niveaux plus élevés d’assistance technique liée au commerce. De plus, il est devenu courant de considérer le Cadre intégré [note 10] comme le mécanisme central pour allouer les fonds générés par l’Aide pour le commerce. A Hong Kong [note 11], les Ministres ont confirmé trois éléments principaux du mandat de l’Equipe spéciale sur le Cadre intégré visant à obtenir un renforcement de ce dernier : un financement accru et prévisible sur une « base pluriannuelle » ; le renforcement des capacités à l’intérieur des pays bénéficiaires afin de mettre en application, gérer et suivre les programmes du Cadre intégré ; enfin, une meilleure gouvernance du Cadre intégré. Les Ministres ont demandé un suivi plus effectif des études diagnostiques sur l’intégration du commerce (EDIC) ainsi qu’une coordination plus efficace entre les donateurs et les parties prenantes au Cadre intégré.

17. L’Equipe spéciale sur le Cadre intégré n’est pas le seul groupe en jeu dans le renforcement de ce dernier. Dans un document [note 12] datant de septembre 2005, destiné au Comité du développement de la Banque mondiale et du FMI, les services des deux institutions ont exposé leurs propres idées. Selon eux, les ressources financières pour un Cadre intégré renforcé devraient être augmentées de l’ordre de 200 à 400 millions de dollars US sur une période initiale de cinq ans. Ceci représenterait une augmentation sans précédent des fonds consacrés au Cadre intégré étant donné qu’à fin 2005 les contributions annoncées en faveur du Fonds d’affectation spéciale du Cadre intégré s’élevaient à 35 millions de dollars US. En outre, le document soulignait que des réformes du Cadre intégré en matière de gouvernance s’imposaient, accompagnées d’un réexamen après trois ans, et exposait des concepts en faveur d’un renforcement des capacités au niveau national.

18. Dans ce document, la question épineuse de l’éligibilité a également été soulevée suggérant ainsi que le Cadre intégré devienne accessible à certains des pays les plus pauvres n’appartenant pas au groupe des PMA. En intégrant les pays exclusivement IDA [note 13] au groupe des PMA, 81 pays au total deviendraient éligibles. Le groupe des PMA a élevé de fortes objections contre cette approche, laquelle est considérée comme entraînant une dilution des avantages liés au Cadre intégré. Sur ce point, le groupe semble s’être assuré le soutien de l’Equipe spéciale sur le Cadre intégré. Pour répondre à ces préoccupations, les services du FMI et de la Banque mondiale ont proposé l’établissement d’un guichet distinct pour les financements destinés aux pays qui ne sont pas inclus dans le groupe des PMA. L’Equipe spéciale sur le Cadre intégré n’a pas accepté cette proposition [note 14]. Il est également envisagé de créer un nouveau guichet pour le Cadre intégré pour faire face aux diagnostics relatifs aux aspects régionaux ou transnationaux qui font obstacle au développement des échanges, ainsi qu’un nouveau fonds consacré au cofinancement de projets régionaux [note 15].

VI. L’infrastructure liée au commerce / les contraintes du côté de l’offre

19. L’augmentation de l’Aide pour le commerce nécessitera-t-elle que de nouvelles dispositions soient formulées, sous la forme de nouveaux fonds, afin de faire face à des projets plus conséquents pour l’amélioration de l’infrastructure liée au commerce ? La Déclaration de Hong Kong sur l’Aide pour le commerce met l’accent sur les capacités du côté de l’offre et sur l’infrastructure liée au commerce. Pour répondre à cette question, la première difficulté a trait à la définition même de « l’infrastructure liée au commerce » et des « contraintes du côté de l’offre ». Il n’existe pas de classification officielle qui indique quels projets rempliraient les conditions requises pour l’obtention de fonds dans ces catégories.

20. Le groupe des PMA a demandé à ce qu’un nouveau fonds multilatéral soit établi pour aborder la question de leur infrastructure et contraintes du côté de l’offre [note 16]. Dans un rapport de la Banque mondiale et du FMI, publié dans le document de septembre 2005, l’idée consistant à étendre la portée du guichet du Cadre intégré actuel, afin d’englober les contraintes du côté de l’offre, a également été soutenue. Par la suite, il a été demandé à deux ambassadeurs auprès de l’ OMC, Mmes Valentine Rugwabiza du Rwanda et Mia Horn af Rantzien de Suède, d’assurer la coordination d’un processus basé à Genève pour faciliter la tenue de consultations destinées à favoriser la compréhension des propositions pour le Cadre intégré et l’Aide pour le commerce (« building understanding for proposals for IF and Aid for Trade » ). Les consultations de Genève ont donné lieu à un document informel [note 17] qui a présenté le Cadre intégré comme le principal moyen d’octroyer une Aide pour le commerce plus conséquente et qui a permis de franchir une étape supplémentaire dans la mise en place d’un Cadre intégré renforcé.

21. D’après le document informel, l’Aide au commerce reposerait sur trois piliers : (i) un Cadre intégré renforcé ; (ii) la création d’un nouveau fonds multilatéral ; et (iii) une catégorie distincte pour l’ajustement à la libéralisation commerciale. Un Cadre intégré renforcé comprendrait des EDIC, pour les besoins du côté de l’offre, et le nouveau fonds, crée dans le cadre du deuxième pilier, fournirait les moyens de réponse appropriés. Le suivi effectué auparavant par les donateurs, en ce qui concerne les priorités du côté de l’offre, s’est révélé insuffisant et imprévisible, ce qui a suscité une grande frustration de la part des pays bénéficiaires du Cadre intégré.

22. Le mécanisme proposé était un fonds multilatéral qui ne viendrait pas remplacer le financement bilatéral mais, selon lequel, les donateurs seraient encouragés à effectuer des contributions financières qui seraient allouées à des projets ou qui constitueraient un soutien financier pour des programmes liés au commerce. Comme il a été mentionné dans le document, l’objectif général du fonds serait de fournir des « ressources additionnelles, prévisibles et spécialisées » pour répondre aux priorités sur les limitations du côté de l’offre non prises en compte par le Fonds d’affectation spéciale du Cadre intégré ou par les donateurs bilatéraux. Le fonds pourrait faciliter le cofinancement de projets avec les six institutions du Cadre intégré. Dans le document, les exemples suivants sont répertoriés :

▪ Douanes – informatisation, amélioration du transit des marchandises
▪ Ports – rationalisation des opérations portuaires, augmentation de la capacité de stockage, dragage
▪ Transports – axes routiers ruraux, entretien des corridors de transport, voies ferrées, terminaux intermodaux
▪ Normes – équipement, surveillance et accréditation sur le plan international
▪ Soutien sectoriel – mise au point de produits, modernisation de la chaîne d’approvisionnement, infrastructure de marché
▪ Energie – électrification rurale
▪ Création d’autorités de réglementation, nationales ou régionales, dans les secteurs libéralisés
▪ Finances – financement des exportations et fonds de roulement pour des entreprises de plus petite taille
▪ Développement des zones franches d’exportation

23. Il semblerait que l’Equipe spéciale du Cadre intégré adopte une position quelque peu différente. Elle pourrait faire la proposition d’un fonds modeste, ou guichet – de l’ordre, peut-être, de 200 millions de dollars US sur une période de cinq ans – qui devrait servir à financer des projets d’infrastructure pour le Cadre intégré. Autrement dit, le Cadre intégré pourrait couvrir la phase initiale de planification et de développement de projets, à partir de laquelle un financement en faveur de projets serait demandé aux donateurs bilatéraux ou aux institutions financières internationales.

24. Comme définition possible de la capacité du côté de l’offre, l’OCDE mentionne « la capacité de produire des biens et des services d'une manière compétitive et la faculté de les mettre sur le marché à un coût raisonnable ». Une autre approche pourrait être « l’aptitude à répondre aux opportunités commerciales ». Dans tous les cas, il est certain que la facilitation des échanges sera appelée à jouer un rôle important.

VII . La facilitation des échanges

25. La question de savoir de quelle manière, et dans quelle mesure, l’un ou l’autre des aspects de l’Aide pour le commerce viendra soutenir la mise en application d’un accord sur la facilitation des échanges, résultant des négociations de Doha, est également loin d’être claire. A ce stade, les conséquences du point de vue des coûts ne sont pas connues étant donné que de trop nombreux éléments relatifs à un accord restent incertains. La Déclaration ministérielle de Hong Kong (Annexe E) met l’accent sur l’identification des besoins et des priorités de chaque membre. Selon des estimations informelles, il pourrait s’agir actuellement d’une fourchette allant de 50 à 100 millions de dollars US. Ces chiffres ne recouvrent probablement que les réformes administratives, ainsi que celles en matière des technologies de l’information, qui seront vraisemblablement nécessaires. Il serait aisé d’obtenir des chiffres beaucoup plus élevés en intégrant des aspects plus importants en matière de réformes et d’investissement liés à la facilitation des échanges ; notamment, les coûts liés à la réforme des services de douane et à l’octroi de conditions de travail satisfaisantes au personnel. L’infrastructure portuaire, étroitement liée à la facilitation des échanges, fait augmenter encore davantage les coûts potentiels. Pour la période financière 2004-2006, les prêts octroyés par la Banque mondiale ont atteint un milliard de dollars US.

26. Les pays en développement ont insisté avec raison pour que les membres de l’ OMC s’engagent inconditionnellement à fournir l’assistance technique liée au commerce et le renforcement des capacités nécessaires avant qu’eux-mêmes ne s’engagent à respecter leurs obligations en matière d’assistance technique [note 18]. De plus, une fois en vigueur un accord sur à la facilitation des échanges, une nouvelle assistance technique liée au commerce serait nécessaire pour faciliter la mise en application des engagements pris. En effet, il est suggéré que les obligations d’un membre en ce qui concerne la mise en application des engagements (et, par conséquent, l’application du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends en cas de non-conformité) pourraient bien être directement liés à la disponibilité d’un soutien financier adéquat.

27. Pour l’instant, les donateurs les plus importants ne semblent être disposés à créer un fonds multilatéral spécial destiné à financer la mise en application des programmes de facilitation des échanges. Les Etats-Unis, l’UE et le Japon préfèrent, semble-t-il, agir à travers les canaux bilatéraux. Bien qu’ils reconnaissent l’inévitabilité d’une assistance technique et un renforcement des capacités liés au commerce qui soient de grande envergure, ils sont réticents à créer un précédent pour un droit qui aurait force obligatoire et qui serait contractuel à ce type d’aide.

VIII. Ajustement commercial

28. Dans le cadre de l’initiative de l’Aide pour le commerce, il a été exigé que les mesures existantes soient étendues dans le but de compenser les effets dus à l’ajustement commercial. Plusieurs membres de l’ OMC qui participent aux négociations de Doha pensent que ceci permettrait de répondre à l’érosion des préférences de façon appropriée et adéquate étant donné que les tarifs de la nation la plus favorisée (NPF), dans les marchés préférentiels majeurs, baissent en raison des engagements pris dans les domaines de l’agriculture et de l’accès aux marchés pour les produits non agricoles (NAMA). A cela, il convient d’ajouter le problème de la perte de revenus, en raison des réductions tarifaires, dans les pays en développement dont les budgets nationaux sont largement tributaires de tels revenus. Manifestement, ceci part du principe que l’ensemble des résultats de Doha auront pour conséquence la réduction des droits appliqués ainsi que des droits consolidés et que des engagements seront pris en dépit de l’absence de toute obligation pour les PMA de le faire. De plus, il convient également de prendre en compte la position des pays en développement importateurs nets de produits alimentaires, qui, en principe, peuvent subir des pertes lorsque les denrées alimentaires subventionnées viendront à manquer et que les prix augmenteront, ce qui marquera la fin des subventions et autres formes de soutien aux exportations.

29. Bien que le mandat confié aux institutions financières internationales par le G7 et le G8 consistait à explorer de « nouveaux mécanismes » en vue de faciliter l’ajustement, le document de septembre 2005, préparé par les services de la Banque mondiale et du FMI, rejetait, pour la plupart, l’idée d’un nouveau fonds multilatéral pour l’ajustement. D’autre part, dans le même document, un intérêt était porté à l’examen de nouvelles structures pour l’Aide pour le commerce, régionale ou à travers les pays (cross-country), en tant que suivi de l’infrastructure et des priorités liées au commerce identifiées dans les EDIC.

30. La réticence à considérer de nouveaux moyens de financement en faveur de l’ajustement s’explique par le fait que le FMI a créé, en avril 2004, le mécanisme d’intégration commerciale (MIC) afin d’assurer un soutien aux pays pouvant connaître des déficits de balance des paiements dus à la libéralisation multilatérale des échanges. Le MIC n’est pas un nouvel instrument financier, mais vise à fournir un soutien prévisible, à travers des mécanismes existants, pour répondre à l’impact de la libéralisation dans les autres pays. Par conséquent, l’érosion des préférences est couverte, de la même façon que la suppression des contingents pour les textiles et les réductions des subventions à l’agriculture. A ce jour, seuls le Bangladesh et la République dominicaine ont sollicité et bénéficié d’un soutien dans le cadre du MIC.

31. Il convient de noter que, selon les recherches effectuées par le FMI, les déficits de ce type ne seront pas importants [note 19] - notamment en ce qui concerne la perte des avantages liés aux préférences. L’impact de l’Accord sur l’agriculture du Cycle d’Uruguay sur les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires n’a pas été significatif : le prix des produits alimentaires n’a pas augmenté comme prévu. Néanmoins, la Banque mondiale possède les moyens de limiter de telles répercussions pouvant résulter du Cycle de Doha. L’impact provoqué par la perte des recettes tarifaires à travers la libéralisation nationale pourrait, quant à lui, être compensé par le biais des programmes du FMI.

32. Etant donné que ces différents mécanismes existent déjà, les services du FMI et de la Banque mondiale n’ont accordé que peu de soutien à tout nouveau fonds spécialisé qui serait destiné à traiter les problèmes découlant notamment d’une libéralisation accordée dans le cadre des négociations de Doha. La recommandation faite à l’attention du Comité du développement visait simplement à renforcer le cadre d’évaluation des besoins liés à l’ajustement afin que les mécanismes existants puissent être utilisés de façon plus optimale. Néanmoins, à Genève, beaucoup s’accordent à dire qu’un mécanisme spécialisé contribuerait à améliorer la dynamique actuelle des négociations. Les consultations sur l’Aide pour le commerce qui se sont tenues durant l’été 2005 sont venues renforcer ce point de vue. Dans le rapport sur les consultations, il a toutefois été noté que la question de la compensation liée à la perte des préférences était essentiellement une question bilatérale – soit, entre les pays qui accordent des préférences et ceux qui en bénéficient – et que le principe d’un fonds d’ajustement pourrait être pris en considération dans ce contexte.

IX. Le rôle du secteur privé

33. La plupart des questions qui ont été abordées ci-dessus sont liées à l’administration, aux institutions publiques et à l’infrastructure publique/nationale. Pourtant, dans les pays en développement, des entreprises privées sont confrontées à des obstacles au niveau de leur manière d’investir, de faire du commerce et de chercher à réaliser l’ambition d’intégrer avec succès les marchés régionaux ou mondiaux. La capacité du côté de l’offre, liée à des secteurs ou à des entreprises productives spécifiques, est une question rarement traitée à l’ OMC.

34. Le Centre du commerce international (CCI) travaille directement avec les entreprises et les associations commerciales des pays en développement. La Banque mondiale et les banque régionales de développement cherchent également à impliquer activement les fournisseurs de services, les fabricants et les producteurs agricoles du secteur privé dans le soutien dont ces derniers ont besoin pour se développer. Même si les négociations de Doha créent de nouvelles opportunités commerciales, peu d’entreprises des pays en développement pourront tirer parti de ces perspectives si elles ne renforcent pas leur capacité à soutenir la concurrence.

35. Cette réalité doit être introduite plus directement dans le débat sur l’Aide pour le commerce. Les institutions financières internationales et autres organismes multilatéraux, ainsi que les organisations non gouvernementales (ONG), ne possèdent pas les connaissances commerciales adéquates les plus avancées. C’est sur ce point que le secteur privé des pays développés pourrait apporter une contribution. De nombreuses grandes entreprises le font déjà, notamment dans le domaine de la facilitation des échanges et dans l’aide qu’elles apportent au développement du secteur privé local en l’intégrant dans leurs chaînes d’approvisionnement. Le débat sur l’Aide pour le commerce devrait probablement inclure la question de savoir si ces grandes entreprises pourraient contribuer encore davantage.

X. Synthèse et conclusions : comment stabiliser la cible

36. L’Aide pour le commerce est devenue le maître mot dans les milieux du commerce et du développement. Saluée comme étant l’une des réponses possibles à la réduction de la pauvreté dans les pays concernés (de pair avec les résultats des négociations de Doha, notamment en ce qui concerne l’accès aux marchés), les attentes sont élevées. Les différentes positions des donateurs bilatéraux, des institutions financières internationales et des milieux du commerce - sans parler des positions adoptées à Washington D.C. et à Genève – sont relatives à la question de savoir comment seront utilisés les fonds additionnels destinés à l’Aide pour le commerce. Il semblerait que même les éléments de base font l’objet de désaccords.

37. Champ d’application. Quels sont les secteurs concernés ? Selon la Déclaration ministérielle de l’ OMC, l’Aide pour le commerce devrait aborder des questions concrètes telles que le développement des capacités du côté de l’offre et de l’infrastructure liée au commerce afin, non seulement, d’accroître le commerce des bénéficiaires potentiels mais également de mettre en application et de tirer profit des Accords de l’ OMC. Pour les institutions financières internationales, il est clair que l’infrastructure liée au commerce doit être régionale. Il n’existe pas d’accord universel quant à savoir si l’aide devrait être élargie pour englober l’examen des contraintes du côté de l’offre et l’amélioration de la compétitivité. Pour le G7 et le G8, l’ajustement constituerait l’un des objectifs d’une aide additionnelle pour le commerce tandis que l’OCDE n’inclut en aucun cas l’ajustement dans le champ d’application actuel de l’Aide pour le commerce. Le processus de consultations de Genève, les PMA et les pays ACP demandent à ce qu’une catégorie distincte soit établie, permettant ainsi l’ajustement à la libéralisation NPF.

38. Eligibilité. Quels pays ? La Déclaration ministérielle de Hong Kong inclut les pays en développement, et notamment les PMA. Quels pays en développement devraient être considérés comme des bénéficiaires potentiels ? Est-ce que les ressources additionnelles pour l’Aide pour le commerce devraient aussi s’appliquer aux pays en développement de taille moyenne et aux petites économies vulnérables ? Etant donné que les institutions financières internationales privilégient essentiellement le transfert de fonds à travers le Cadre intégré renforcé ou à travers un mécanisme similaire au Cadre intégré, ils ont suggéré que cela soit le cas pour les PMA ainsi que pour l’ensemble des pays exclusivement IDA. Toutefois, la participation à l’Equipe spéciale de deux pays en développement de taille moyenne et à revenu intermédiaire augmente l’étendue des bénéficiaires potentiels.

39. Opérationnalisation. La question de l’opérationnalisation est étroitement liée à celle de l’éligibilité. Les débats spécifiques (notamment les documents rédigés par les institutions financières internationales ainsi que le document informel établi par le processus de consultation de Genève) portant sur l’augmentation de l’Aide pour le commerce ont inévitablement amené à considérer le Cadre intégré renforcé comme un mécanisme visant à distribuer les fonds additionnels au titre de l’Aide pour le commerce. Bien que l’ OMC et les recommandations faites par les institutions financières internationales considèrent l’Aide pour le commerce et le Cadre intégré renforcé comme deux questions distinctes, la discussion porte exclusivement sur le Cadre intégré. Les ressources additionnelles de l’Aide pour le commerce en faveur des pays en développement (dans le cas où ceux-ci sont considérés comme éligibles) seront-elles canalisées à travers un mécanisme similaire au Cadre intégré ou le Cadre intégré sera-t-il étendu afin de couvrir non seulement les PMA (et les pays exclusivement IDA comme l’indiquait une précédente proposition de la Banque mondiale et du FMI) mais aussi d’autres pays en développement ? Quant à la création d’une nouvelle facilité d’ajustement, les institutions financières internationales expriment de « sérieux doutes » à l’égard d’un tel mécanisme, tandis que les donateurs bilatéraux et les bénéficiaires potentiels ont demandé l’établissement d’un nouveau fonds.

40. Combien et sous quelles conditions ? Comme il est indiqué ci-dessus, ni la quantité de ressources additionnelles, ni les conditionnalités qui leur seraient attachées, ne sont claires. L’Annexe F de la Déclaration de Hong Kong met l’accent sur la nécessité d’établir une cohérence entre les conditionnalités des donateurs et les obligations de l’ OMC.

41. Etant donné le manque de clarté entourant ces questions essentielles, il y a peut-être bien lieu de demeurer sceptique à l’égard des motivations à l’origine de l’initiative de l’Aide pour le commerce, parallèlement, ou dans le cadre des négociations de Doha. Manifestement, l’initiative est motivée en partie par la volonté de « soudoyer » les participants qui pensent qu’ils ont tout à perdre des résultats d’une libéralisation commerciale élargie en matière d’agriculture, de services ou de biens industriels. Il pourrait bien, aussi, y avoir un élément d’incitation afin d’encourager les pays en développement à effectuer des efforts plus importants à l’égard de leurs engagements de libéralisation, pays en développement qui pourraient autrement chercher refuge dans le traitement spécial et différencié.

42. Quelle que soit la motivation, et partant du principe que les avantages les plus importants pour de nombreux pays en développement proviendront de résultats ambitieux en matière d’accès aux marchés, dans le cadre du Programme de travail de Doha, il est préférable de ne pas rejeter l’Aide pour le commerce au motif qu’elle constitue un mécanisme cynique. Les PMA, les petites économies, les pays en développement sans littoral et beaucoup d’autres membres peuvent en retirer des avantages dans le cas où un cadre amélioré en matière d’assistance technique liée au commerce, de renforcement des capacités et de soutien du côté de l’offre est instauré, en parallèle, ou comme condition de la mise en application des résultats finaux de Doha. Avant même de parvenir à un accord et d’effectuer un suivi de la phase de mise en application, un engagement substantiel à soutenir les capacités visant à mettre en œuvre les obligations en matière de facilitation des échanges pourrait revêtir une grande importance. Beaucoup de pays pourraient tirer parti d’une aide plus importante pour développer des infrastructures liées au commerce de moyenne et de grande envergure.

43. Il sera nécessaire de mettre à l’épreuve la volonté politique des principaux acteurs en ce qui concerne les engagements pris à Hong Kong et de surveiller de près les conditions subordonnées à l’amélioration de l’aide liée au commerce. Les moyens de fourniture ainsi que la coordination entre les organismes constituent des motifs de préoccupation. De même, l’efficacité de l’Aide pour le commerce est devenu un sujet particulièrement préoccupant. La Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide présente des lignes directrices et des indicateurs convenus [note 20]. Il se pourrait que les membres de l’ OMC doivent exercer une pression politique suffisante pour s’assurer que l’ensemble des résultats finaux correspondent bien à leurs propres exigences et ne soient pas simplement le reflet des idées des institutions financières internationales.

44. La tenue d’un débat, durant les mois à venir, qui soit aussi animé et exhaustif que possible - tandis que les Equipes spéciales sur le Cadre intégré et l’Aide pour le commerce parviennent à leurs conclusions - constitue le meilleur moyen de s’assurer que l’Aide pour le commerce produise des résultats significatifs et durables.

Sigles et acronymes

AIDE POUR LE COMMERCE : CHRONOLOGIE

PROCHAINES ECHEANCES

Note 1 : L’annonce faite à Hong Kong par l’UE a consisté à dire que les nouveaux engagements en matière d’aide au commerce octroyée de la part de la Commission européenne augmenteraient de 800 millions à un milliard d’euros par année pour la période 2007-2013. De plus, les Etats membres de l’UE se sont engagés à garantir que l’assistance technique liée au commerce atteindrait un milliard d’euros d’ici à 2010. Par conséquent, la contribution totale de l’UE en faveur de l’Aide pour le commerce « devrait atteindre 2 milliards d’euros d’ici à 2010 ». Il a été dit que ceci ne prendrait pas en compte le financement du développement des infrastructures. Voir le document « Aid for Trade : Remarks by Commissioner Mandelson at the IMF/World Bank Panel Discussion,Hong Kong » (Aide pour le commerce : commentaires effectués par le commissaire Mandelson lors d’une discussion de groupe du FMI et de la Banque mondiale, Hong Kong), 13 décembre 2005. (retour au texte)

Note 2 : Un exemple du manque de clarté quant aux montants des contributions faites à Hong Kong : lors du Sommet du G8, le Japon a annoncé qu’il avait l’intention d’augmenter le volume de son aide publique au développement ( APD) d’un montant « global » de 10 milliards de dollars US au cours des cinq prochaines années ; de doubler son APD pour l’Afrique au cours des trois prochaines années ; et a lancé deux initiatives : l’une sur la « Santé et le développement » et l’autre sur l’ « Amélioration de l’aide apportée par le secteur privé », pour une valeur de 5 milliards de dollars US et d‘un milliard de dollars US respectivement (cette dernière en collaboration avec la Banque africaine de développement). Par conséquent, la contribution annoncée à Hong Kong qui s’élève à 10 milliards de dollars US et dont le déboursement doit se faire (dans les trois prochaines années), se situe-t-elle au-delà des contributions annoncées à Gleneagles, ou le programme d’ APD annoncé par le Japon lors du G8 a-t-il été recalibré ? (retour au texte)

Note 3 : Voir le « Communiqué de Gleneagles », G8 paragraphe 22 (a). (retour au texte)

Note 4 : Voir le document « Aide à la facilitation des échanges : compétitivité et ajustement », Note conjointe des services du FMI et de la Banque mondiale, 12 avril 2005. (retour au texte)

Note 5 : Voir le Rapport conjoint OMC/OCDE de 2005 sur l’assistance technique et le renforcement des capacités liés au commerce, OCDE, décembre 2005, p. 5. (retour au texte)

Note 6 : Voir le Document de référence de la réunion spéciale du Comité d’aide au développement (CAD) sur l’Aide pour le commerce, OCDE, octobre 2005. (retour au texte)

Note 7 : Voir le document « Le commerce : programme de développement de Doha et aide à la facilitation des échanges : Hong Kong et au-delà – Rapport d’avancement », Banque mondiale, Comité du développement DC2006-0005, 7 avril 2006, p. 19. (retour au texte)

Note 8 : Le 24 avril 2006, un dialogue a eu lieu dans le cadre de la Réunion spéciale de haut niveau du Conseil économique et social des Nations Unies avec les institutions de Bretton Woods, l’Organisation mondiale du commerce et la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement sur le thème « Cohérence, coordination et coopération dans le cadre de l’application du Consensus de Monterrey et du Sommet mondial 2005 ». (retour au texte)

Note 9 : Voir le « Rapport sur le réexamen du Cadre intégré pour l’assistance technique en faveur des pays les moins avancés », OMC, WT/LDC/SWG/IF/1, 29 juin 2000. (retour au texte)

Note 10 : Le Cadre intégré pour l’assistance technique liée au commerce en faveur des PMA est un programme interinstitutions et à donateurs multiples qui aide les PMA à augmenter leur participation à l’économie mondiale. À l’heure actuelle, 40 PMA en sont à un stade ou un autre dans le développement et l’application des programmes du Cadre intégré. Etabli sur la base du Programme d’action pour les PMA lancé en 1996 à la Conférence ministérielle de Singapour, le Cadre intégré rassemble les organismes suivants : l’ OMC, le FMI, la Banque mondiale, le PNUD, la CNUCED et le Centre du commerce international (CCI). L’un des objectifs clé consiste à « intégrer » les échanges dans la réduction de la pauvreté et les plans de développement nationaux, notamment à travers le système du cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP). Un autre objectif consiste à fournir une assistance technique liée au commerce coordonnée reposant sur les besoins identifiés par les pays eux-mêmes. Le Cadre intégré est financé par le Fonds d’affectation spéciale du Cadre intégré à travers deux guichets : le guichet I consiste en un fonds d’affectation générale pour des contributions à des études diagnostiques et au renforcement des structures nationales du Cadre intégré ; le Guichet II comprend les fonds alloués à des programmes spécifiques de renforcement des capacités en matière de commerce. (retour au texte)

Note 11 : Voir les Paragraphes 48-51 de la Déclaration ministérielle. (retour au texte)

Note 12 : Voir le document établi par les services du FMI et de la Banque mondiale présenté au Comité du développement, intitulé « Programme de Doha pour le développement et aide à la facilitation des échanges », DC2005-0016, 12 septembre 2005. Lors de la réunion qui a eu lieu à Londres les 4 et 5 février 2005, le G7 a demandé aux institutions financières internationales de présenter des propositions afin d’aider davantage les pays de façon à ce qu’ils puissent profiter de marchés plus ouverts. (retour au texte)

Note 13 : Pays très pauvres ( PNB par habitant inférieur à 875 dollars US) auxquels l’Association internationale de développement ( IDA) de la Banque mondiale peut octroyer des prêts à des taux très préférentiels. (retour au texte)

Note 14 : Voir le document DC2006-005, p. 17. (retour au texte)

Note 15 : En tant que moyen, par exemple, pour aborder la création d’organismes régionaux de normalisation, des infrastructures de transport régionales, y compris l’accès aux ports pour les pays sans littoral et des cadres de réglementation afin de soutenir la libéralisation des services essentiels tels que l’électricité ou les télécommunications. (retour au texte)

Note 16 : En outre, les PMA ont demandé à pouvoir bénéficier d’une facilité d’ajustement et d’un soutien pour leur surendettement. (retour au texte)

Note 17 : Voir le document informel « Aid for Trade Initiative – Options to Enhance Support » (Initiative pour l’Aide pour le commerce – Options pour améliorer l’aide), 20 juillet 2005. (retour au texte)

Note 18 : Dans une communication préparée par un groupe de pays latino-américains portant sur le traitement spécial et différencié en matière de facilitation des échanges, figure la proposition d’un mécanisme en quatre étapes à appliquer à l’issue des négociations et lorsque les engagements spécifiques auront été définis. Les étapes sont : (i) autoévaluation des capacités ; (ii) notification ; (iii) développement des capacités ; (iv) vérification quant à l’acquisition des capacités et à la mise en œuvre des engagements. Voir le document intitulé « Communication du Chili, Equateur, Guatemala, Honduras, Mexique, Nicaragua, Paraguay, République dominicaine et Uruguay », OMC, TN/TF/W/81,3 avril 2006. (retour au texte)

Note 19 : Curieusement, les recherches effectuées récemment montrent que les pays bénéficiaires de préférences paient des droits de douane plus élevés que les pays développés pour des produits pour lesquels les pays bénéficiaires de préférences possèdent un avantage comparatif. Voir le document de Mary Amiti et John Romalis, « Will the Doha Round Lead to Preference Erosion? » (Le Cycle de Doha entraînera-t-il l’érosion des préférences ?), document de travail du FMI, WP/06/10. (retour au texte)

Note 20 : Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide : appropriation, harmonisation, alignement, résultats et responsabilité mutuelle, Forum à haut niveau, Paris, 28 février – 2 mars 2005. (retour au texte)