I. Introduction

1. Créé en 1997 [note 1] par six organisations multilatérales [note 2], le Cadre intégré est un mécanisme de coordination de l’assistance technique liée au commerce en faveur des pays les moins avancés (PMA). « Remanié » en 2000, le Cadre intégré est actuellement sur le point d’être « renforcé ». Les évaluations [note 3] réalisées ces dernières années avaient permis d’identifier une marge d’amélioration considérable pour tendre vers les objectifs du Cadre intégré, à savoir intégrer le commerce dans les cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté (CSLP) des PMA ou dans des plans de développement analogues et contribuer à fournir aux PMA une assistance technique coordonnée en matière de commerce. Jusqu’à présent, 33 PMA ont bénéficié d’une assistance conformément au Cadre intégré et 10 autres ont demandé à participer au programme [note 4].

2. Le Comité du développement de la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI) ont proposé de renforcer le Cadre intégré en septembre 2005. Une Equipe spéciale, constituée à partir de pays donateurs et de pays bénéficiaires, a présenté des recommandations en juin 2006 [note 5]. Conformément à sa mission, approuvée lors de la Conférence ministérielle de l’OMC de Hong Kong, l’Equipe spéciale a proposé des solutions pour i) obtenir un financement supplémentaire et prévisible pour le Cadre intégré ; ii) renforcer les capacités nationales en vue de gérer, mettre en œuvre et suivre le processus du Cadre intégré ; et iii) améliorer la gouvernance du Cadre intégré.

3. Une « Equipe de transition » supervise le travail de mise en application des recommandations de l’Equipe spéciale. Bien que le calendrier d’entrée en vigueur du Cadre intégré renforcé (31 décembre 2006) n’ait pas été respecté, les travaux avancent à un rythme régulier. Cette note résume certaines des difficultés rencontrées lors de la mise en œuvre du Cadre intégré ainsi que les problèmes non résolus qui seront traités par l’Equipe de transition. L’objectif est de stimuler la réflexion sur les moyens d’aborder ces questions et d’évaluer comment l’ACICI et d’autres organisations s’efforçant de développer les capacités commerciales des PMA peuvent faire en sorte que le Cadre intégré renforcé soit une réussite.

II. Imperfections et obstacles

A. Des ressources inadaptées et imprévisibles

4. Le Fonds d’affectation spéciale pour le Cadre intégré a été créé pour se charger des décaissements destinés à financer des projets de diagnostic et de renforcement des capacités en vertu du Cadre intégré « remanié » en 2000. Une somme de 1,3 million USD  devait être mise à la disposition de chaque pays susceptible de pouvoir en bénéficier. Ce montant a été jugé insuffisant pour faire face aux très nombreuses contraintes pesant sur les capacités commerciales des PMA. En outre, les PMA ne sont souvent même pas parvenus à obtenir ces ressources disponibles conformément au Cadre intégré.  

5. Dans la phase postérieure aux études diagnostiques sur l’intégration du commerce (EDIC), le Cadre intégré n’a pas réussi à lever suffisamment de fonds pour certains des projets identifiés par les EDIC et répertoriés dans la matrice d’action. Cet échec s’explique notamment par l’incapacité à intégrer convenablement les besoins mis en évidence par les EDIC dans les CSLP des pays. Une sensibilisation insuffisante aux stratégies de développement liées au commerce et aux programmes de lutte contre la pauvreté du côté des donateurs a encore retardé l’obtention des fonds. Le renforcement des capacités commerciales était moins prioritaire que des projets de développement social « classiques » comme la santé et l’éducation. La nécessité de s’appuyer sur de multiples donateurs et organisations a davantage compliqué le processus du Cadre intégré, ce qui s’est traduit par des mouvements instables de fonds n’ayant pas toujours été versés à temps. Ce résultat était imputable au manque de coordination de la part des donateurs et à la difficulté de concevoir des projets répondant aux différentes exigences et priorités des organisations du Cadre intégré. Une enquête [note 6] réalisée dans le cadre d’une évaluation en 2003 a fait apparaître que moins d’un tiers des dirigeants des PMA considéraient que les donateurs s’étaient engagés à verser des fonds dans les délais impartis.

B. Faiblesse des capacités et de l’adhésion nationales

6. L’idée que le commerce fasse partie intégrante des politiques de croissance et de développement économiques doit encore être adoptée par les dirigeants de nombreux PMA. Le Cadre intégré n’a pas suffisamment renforcé les capacités des gouvernements pour accélérer ce processus. Lorsqu’il s’agit d’intégrer le commerce et de mettre en œuvre l’assistance technique, les responsables du ministère du commerce ont du mal à obtenir le concours de leurs collègues d’autres ministères plus influents comme ceux de l’aménagement ou des finances et du développement. Un atelier de simulation du Cadre intégré qui s’est déroulé en Ethiopie, à Addis-Abeba, en septembre 2005 a conclu que, même si les gouvernements devraient opter pour une démarche multipartite dans le processus du Cadre intégré, « à terme, rares sont les parties prenantes qui comprennent le processus du Cadre intégré ou le considèrent comme un facteur important et efficace qui contribue au développement national » [note 7].

7. Par conséquent, seuls sept des 25 PMA ayant finalisé leur EDIC ont intégré le commerce dans leurs CSLP. Un grand nombre d’entre eux n’est pas parvenu à convertir les mesures visant à répondre aux besoins identifiés dans les EDIC en projets réalistes et susceptibles d’être financés.    

C. Une gouvernance du Cadre intégré problématique

8. En matière de gouvernance du Cadre intégré, la cohérence a été identifiée comme un problème central. Une structure fragmentée et une répartition floue des responsabilités entre les six organisations, les unités de mise en œuvre et les donateurs bilatéraux ont débouché sur une mauvaise utilisation des ressources, une absence de responsabilisation et une gestion inefficace.

9. Les six organisations impliquées dans le Cadre intégré ont différents objectifs et méthodes de travail, de sorte qu’il a parfois été délicat de trouver des approches compatibles. Un nombre excessif de réunions organisées à des fins de coordination a provoqué une augmentation inutile des coûts.

III. Définition du Cadre intégré renforcé et questions non réglées

10. Les donateurs, PMA et organisations de mise en œuvre [note 8] ont constitué une Equipe de transition afin de définir les caractéristiques de la mise en application du Cadre intégré renforcé en fonction des recommandations de l’Equipe spéciale. Trois Groupes de travail (clusters) se chargent de la mise en œuvre à l’échelle nationale ainsi que du financement et de la gestion : i) le Groupe de travail national » [note 9] ; ii) le « Groupe de travail juridique / administratif » [note 10] ; et iii) le « Groupe de travail financier » [note 11]. L’Equipe de transition se prononce sur les propositions de ces groupes de travail.

A. Accroître le budget du Cadre intégré

11. L’Equipe spéciale a recommandé d’accroître les ressources du Cadre intégré pour les porter à 200-400 millions USD. Une conférence s’est tenue en Belgique, à Bruxelles, en décembre 2006 : il s’agissait d’une première tentative de réunir les donateurs. Une autre réunion se déroulera en France, à Paris, le 20 mars 2007 afin d’obtenir le concours de donateurs supplémentaires, peut-être en incluant des pays en développement de plus grande taille. L’objectif est de lever des fonds pour un montant d’environ 140 millions USD auprès de sources multilatérales et de 260 millions USD auprès de donateurs bilatéraux.

12. Une Annexe aux recommandations de l’Equipe spéciale comporte un exercice d’établissement des coûts qui prévoit des dépenses d’environ 400 millions USD sur une période initiale de cinq ans, dont un budget de 14 millions USD consacré à un Secrétariat exécutif qui devra être créé. L’essentiel des fonds est destiné à des projets découlant des matrices d’action des PMA, le reste couvrant principalement les coûts de l’élaboration et de l’actualisation des EDIC.

13. Certains feront peut-être valoir qu’une somme de 10 millions USD par PMA reste inférieure au montant nécessaire pour faire face aux contraintes qui pèsent sur les capacités commerciales des PMA. Néanmoins, les recommandations du Cadre intégré précisent que le Cadre intégré n’a pas vocation à fournir un financement pour de grands projets, par exemple des investissements d’infrastructure. L’objectif est plutôt de ne pas se tromper sur l’essentiel, à savoir des EDIC précises et ciblées qui identifient des priorités vraisemblables et les intègrent efficacement dans les CSLP. On suppose que cela attirera ensuite un financement plus conséquent pour des projets de grande envergure dans le cadre de l’Aide pour le commerce.     

14. Qu’il soit ou non suffisant, le financement en vertu du Cadre intégré serait plus de dix fois supérieur à celui du précédent cycle budgétaire du Cadre intégré (moins de 40 millions USD). Cela constituera un défi majeur pour la capacité d’absorption du Cadre intégré, d’où une raison supplémentaire d’améliorer les structures de gestion du Cadre intégré, tant à l’échelle nationale qu’au niveau administratif à Genève.  

B. Renforcer la mise en œuvre du Cadre intégré et l’adhésion à l’échelle nationale

15. Les recommandations prévoient la création de plusieurs nouvelles structures destinées à faciliter la mise en œuvre du Cadre intégré (cf. Annexe 2 pour une vue d’ensemble de la structure du Cadre intégré renforcé). Le Groupe de travail national a défini les attributions des différentes unités. Certaines des responsabilités sont identiques pour tous les pays, alors que d’autres devront être adaptées à la situation particulière de chaque pays [note 12].

16. Le point de contact national, généralement un haut fonctionnaire, coordonnera une nouvelle Unité nationale de mise en œuvre, chargée des activités quotidiennes du Cadre intégré. Le point de contact national sera désigné par un Comité directeur national dont il dépendra, ce dernier étant mis en place par le gouvernement et se composant de hauts fonctionnaires issus des ministères stratégiques du Cadre intégré que sont le commerce, les finances et l’aménagement. Sur la base des propositions du point de contact national, le Comité directeur national se prononcera sur des projets relevant de la Catégorie 1 [note 13] et de la Catégorie 2 [note 14].

17. Un comité interministériel sera créé afin de veiller à la participation au plus haut niveau de tous les ministères sous l’autorité des ministères stratégiques du Cadre intégré. En outre, l’Equipe spéciale a déclaré que le développement de la mise en œuvre des EDIC et des matrices d’action devrait s’efforcer de faire intervenir la société civile et le secteur privé via un « vaste processus multipartite ». La nature exacte de ce processus est encore floue et pourrait être définie en s’appuyant sur des études des meilleures pratiques et des études de cas par pays.

18. Le Groupe de travail national définit également les attributions du facilitateur des donateurs, qui devra coordonner les activités des donateurs et préserver le dialogue avec le point de contact national et l’Unité nationale de mise en œuvre afin de déterminer les réactions indispensables des donateurs découlant des EDIC et des matrices d’action.

C. Le nouveau Processus de Genève

19. Le Secrétariat exécutif sera la nouvelle entité de coordination centrale du Cadre intégré. Il sera installé au siège de l’OMC mais sera complètement séparé de l’organisation. Dirigé par un Administrateur en chef, le Secrétariat exécutif assurera la liaison avec les Unités nationales de mise en œuvre et prendra des décisions relatives aux fonds versés, en consultation avec le point de coordination national ou à la demande de celui-ci. Il effectuera également le suivi et l’évaluation des projets du Cadre intégré. Le nouveau Conseil du Cadre intégré sera chargé de la direction des travaux du Secrétariat exécutif. A l’instar du Groupe de travail du Cadre intégré, son prédécesseur, le Conseil comprendra des représentants des donateurs, des bénéficiaires et des organisations. Il sera chargé de donner des orientations générales, relatives par exemple à l’approbation du plan d’activité et du budget annuels du Secrétariat exécutif ainsi que des critères relatifs aux programmes et à l’attribution des ressources. Le Conseil fera rapport aux sessions annuelles du Comité directeur du Cadre intégré. Le Groupe de travail juridique / administratif définit les termes de référence pour le Secrétariat exécutif, le Conseil du Cadre intégré ainsi que pour son Comité directeur.

20. Dans le Groupe de travail financier, les pourparlers se poursuivent sur la question de savoir quelle entité va gérer le Fonds d’affectation spéciale pour le Cadre intégré. Les PMA n’ont pas jugé acceptables les propositions initiales visant à transférer cette fonction du PNUD à la Banque mondiale, deux organismes présents dans les pays. Le CCI ainsi que la CNUCED ont indiqué qu’ils seraient intéressés à accomplir cette tâche. Une autre possibilité actuellement à l’étude serait de confier la gestion du Fonds d’affectation spéciale au Bureau des Nations Unies pour les services d'appui aux projets (UNOPS). Le Groupe de travail financier va mettre au point les conditions et modalités exactes qui constitueront la base d’une décision.

21. De plus, le Groupe de travail financier se penche actuellement sur certaines questions de détail, telles que la nouvelle réglementation financière, les règles de reconstitution, la transition financière du Cadre intégré vers le Cadre intégré renforcé et l’élaboration de stratégies visant à recruter de nouveaux donateurs dans la phase postérieure à la réalisation des EDIC.

IV. Faire en sorte que le Cadre intégré soit une réussite

22. Il semble que le travail préparatoire en vue du renforcement du Cadre intégré avance bien. Le Cadre intégré renforcé est une structure nouvelle et complexe. La question de savoir s’il permettra d’améliorer les capacités commerciales des PMA ne dépendra, en fin de compte, pas seulement de l’accroissement des ressources, de la réorganisation de sa gestion et d’une action concertée de la part des principaux acteurs. Une contribution substantielle pourrait être apportée par la société civile, le secteur privé et d’autres institutions travaillant dans le domaine de l’assistance technique liée au commerce pour les PMA, telles que l’ACICI et ses organisations partenaires (p.ex. l’Agence intergouvernementale de la Francophonie, le Secrétariat du Commonwealth ainsi que les secrétariats des groupes régionaux, tels que le Groupe ACP, l’Organisation des Etats de la Caraïbe orientale et le Secrétariat du Forum des îles du Pacifique).

23. Comprendre et aborder les nouveaux défis présentés par le Cadre intégré renforcé sera l’occasion d’apprendre. L’ACICI pourrait fonctionner comme intermédiaire et contribuer à cette tâche en réunissant les représentants des donateurs et des PMA des ministères stratégiques, à l’échelle nationale ou régionale. Par ailleurs, les gouvernements ainsi que les fonctionnaires des pays donateurs doivent être formés en matière d’intégration du commerce dans les stratégies de développement. Pour développer ces mesures de renforcement des capacités, des études de cas sur la mise en œuvre réussie du Cadre intégré permettraient aux participants d’appliquer les enseignements et les meilleures pratiques dans leur contexte national. Des sessions de formation plus détaillées pourraient s’adresser prioritairement aux fonctionnaires des Unités de mise en œuvre nationales afin de contribuer à développer leur expertise et leurs compétences en matière d’intégration et de promotion du commerce. L’objectif est de promouvoir une « culture des échanges » dans les gouvernements des PMA. Une assistance en matière de formulation de projets liés au renforcement des capacités commerciales pourrait également s’avérer nécessaire.

24. L’expérience de l’ACICI consistant à fournir une assistance, des informations et un renforcement des capacités liés à la mise en œuvre des accords de l’OMC pourrait ajouter de la valeur à certains projets de la Catégorie 2, tant au niveau des gouvernements qu’à celui du secteur privé. Les entreprises impliquées dans les programmes de promotion des exportations pourraient tirer parti d’activités de formation sur les obligations au titre de l’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) et de l’Accord sur les obstacles techniques au commerce (OTC).

25. Dans le processus du Cadre intégré, l’un des problèmes fondamentaux est la mauvaise circulation de l’information. Au niveau national, les acteurs du Cadre intégré, notamment le point de coordination national et les membres des Unités de mise en œuvre nationales devront collaborer étroitement et chercher à obtenir les contributions des missions des PMA basées à Genève. L’ACICI intervient depuis longtemps en vue d’apporter à ces missions une assistance sur les questions commerciales. De plus, les PMA n’ayant pas de représentation permanente à Genève pourraient utiliser les services de l’Unité de l’ACICI pour les Non-Résidents (UNR) afin d’effectuer des consultations auprès du Secrétariat exécutif ou pour obtenir une aide sur des questions générales relatives à la mise en œuvre du Cadre intégré. Ceci se traduirait par un appui logistique et un soutien de fond ainsi que par la mise à disposition de bureaux et de salles de conférence.

26. La langue de travail principale de la plupart des parties intéressées est l’anglais. Il pourrait être difficile pour certains PMA francophones d’obtenir des informations sur le commerce, le développement ou d’autres questions devant être prises en considération pour la mise en œuvre du Cadre intégré. L’Unité de traduction de l’ACICI, spécialisée dans ces questions, peut répondre rapidement aux besoins qui se présentent.

27. L’ACICI a développé un vaste réseau de représentants des gouvernements des PMA ainsi que du secteur privé. Un grand nombre de ses activités encouragent la formation de partenariats entre les secteurs public et privé ainsi que les consultations auprès de la société civile et des parlementaires. Afin d’établir un processus multipartite, telles que la société civile et le secteur privé, les gouvernements des PMA peuvent demander la collaboration de l’ACICI.

Acronymes

Annexe 1 : Etapes de la mise en œuvre du Cadre intégré dans les pays bénéficiaires

Annexe 2 : Structure du Cadre intégré renforcé

Annexe 3 : Statut des bénéficiaires du Cadre intégré – février 2007

Note 1 : A la date de son lancement, son nom officiel était Le Cadre intégré pour l’assistance technique liée au commerce, y compris pour le renforcement des capacités humaines et institutionnelles, en vue d’aider les pays les moins avancés dans leurs activités commerciales et liées au commerce. (retour au texte)

Note 2 : Les six organisations impliquées sont le Fonds monétaire international (FMI), le Centre du commerce international, la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), la Banque mondiale et l’Organisation mondiale du commerce (OMC). (retour au texte)

Note 3 : Cf. Evaluation du Cadre intégré remanié d’assistance technique liée au commerce aux pays les moins avancés, Consortium Capra-BPCC, novembre 2003, et Integrated Framework for Trade-Related Technical Assistance Addressing Challenges of Globalization: An Independent Evaluation of the World Bank’s Approach to Global Programs: Case Study, Agarwal et Cutura, 2004. (retour au texte)

Note 4 : Pour une vue d’ensemble des différentes étapes de la mise en œuvre du Cadre intégré dans chaque pays, cf. Annexe 1. (retour au texte)

Note 5 : Cf. Un Cadre intégré renforcé, OMC, WT/IFSC/W/15, 29 juin 2006. (retour au texte)

Note 6 : Cf. Evaluation du Cadre intégré remanié d’assistance technique liée au commerce aux pays les moins avancés, Consortium Capra-BPCC, novembre 2003. (retour au texte)

Note 7 : Simulation du Cadre intégré, Addis-Abeba, Ethiopie, septembre 2005. (retour au texte)

Note 8 : Pays donateurs : Canada, Royaume-Uni, CE et Etats-Unis. PMA : Bangladesh, Bénin, Zambie, Rwanda et Ouganda. Organisations : PNUD, Banque mondiale et OMC. (retour au texte)

Note 9 : Présidé à tour de rôle par le Royaume-Uni, la Zambie et la Tanzanie. (retour au texte)

Note 10 : Présidé à tour de rôle par la CE, la Suisse et les Etats-Unis. (retour au texte)

Note 11 : Présidé par le Canada. (retour au texte)

Note 12 : Il convient également de noter que la nomenclature des acteurs du Cadre intégré peut varier d’un pays à l’autre. (retour au texte)

Note 13 : La Catégorie 1 financera l’élaboration et l’actualisation des EDIC ; le renforcement des capacités ; et les petits biens d’équipement (par exemple des ordinateurs). (retour au texte)

Note 14 : La Catégorie 2 couvrira les projets des matrices d’action, dont l’assistance pour le respect des règles de l’OMC ; les activités préparatoires pour les projets d’infrastructure ; l’harmonisation avec les CSLP ; l’aide apportée à l’unité de mise en œuvre ; l’élaboration d’un plan commercial / de programmes sectoriels ; l’assistance dans le cadre de la conception de projets ; la réalisation de petits projets des matrices d’action. (retour au texte)