Rapport sur l’Aide pour le commerce : sur la voie de l’Examen global

L’initiative de l’Aide pour le commerce, lancée lors la sixième Conférence ministérielle à Hong Kong en décembre 2005, a progressé rapidement dans un certain nombre de domaines : l’Équipe spéciale l’a définie et a formulé des recommandations sur la manière de la rendre opérationnelle ; l’OCDE a mis au point un mécanisme de suivi et a réalisé des progrès notables ; l’OMC a été le premier promoteur et « coordinateur » des fournisseurs de l’Aide pour le commerce, parmi lesquels des banques régionales de développement, des donateurs bilatéraux et des organisations multilatérales. Trois réunions régionales axées sur la « mobilisation » de l’Aide pour le commerce ont déjà eu lieu et le premier Examen global portera sur leurs résultats. Toutefois, en dépit de l'ampleur des progrès, le tableau de l'Aide pour le commerce reste flou et de nombreuses questions ne sont toujours pas réglées : comment les pays peuvent-ils y avoir accès ? L’« ancienne » Aide pour le commerce (antérieure à 2006) sera-t-elle incluse dans la nouvelle initiative et si tel est le cas, comment distinguer l’additionnalité ? En quoi la nouvelle Aide pour le commerce diffèrera-t-elle de « l’ancienne » ? Quels sont les critères d’éligibilité ? Quels mécanismes permettront de mesurer la qualité au lieu de la quantité ? Il est à espérer que l’Examen global aidera les pays à répondre à ces questions.

Cette Note de synthèse entend mettre à jour les communications précédentes émises par l’ACICI sur l'évolution de l'Aide pour le commerce [note 1] : elle tient compte des mesures prises en 2007 pour la rendre opérationnelle, notamment les trois examens régionaux en Amérique latine et les Caraïbes, en Asie-Pacifique et en Afrique et rend compte de ce qui est prévu ainsi que de ce qui est attendu de l’Examen global. Enfin, la Note informe les parties concernées sur les domaines où les questions restent en suspens. Il est à espérer que les informations qui figurent dans cette Note aideront les pays les moins favorisés (PMF) à mieux suivre les discussions qui doivent se tenir au Conseil général sur l'Aide pour le commerce en novembre 2007.

I. Les Examens régionaux

1. Les Examens régionaux avaient pour objectif d'examiner la situation de l'Aide pour le commerce dans les pays en développement, notamment dans les les moins avancés d’entre eux, et ce dans trois zones géographiques différentes : l’Amérique latine et les Caraïbes, l’Asie et l’Afrique. Ces examens constitueront les piliers de l’Examen global du Conseil général de l’OMC. L’accent a été mis sur le renforcement des capacités nécessaires à ces pays pour accroître leur commerce et intégrer effectivement l’économie mondiale. Même si les réunions ont suivi, pour l’essentiel, la même structure, chacune présentait des caractéristiques uniques, qui seront expliquées plus loin. Les réunions ont été très positives en ce qu'elles ont permis de rassembler des donateurs bilatéraux, des organisations multilatérales et les bénéficiaires potentiels de l’Aide pour le commerce : elles ont apporté des éclaircissements et ont représenté une occasion unique de mettre en place des réseaux actifs même si les conclusions et recommandations ont été quelque peu évasives.

1. Objectifs

2. Selon les termes du Directeur général de l’OMC, M. Pascal Lamy, les examens régionaux reposaient sur trois groupes d’objectifs principaux :

Premièrement, le rôle mobilisateur et la dimension régionale de l’Aide pour le commerce : ces examens ont servi à souligner l'importance du rôle mobilisateur et de la vision pour les pays en développement dans la façon de faire du commerce en poursuivant des objectifs ciblés et constants de croissance qui soit fondée sur les exportations, d’être plus compétitifs, et de l’utilité de définir une stratégie globale pour y parvenir. La première étape de la mobilisation de l’Aide consistait à faire des capacités commerciales et des infrastructures une priorité nationale. Ces priorités avaient souvent une portée régionale, ce qui impliquait de trouver de nouvelles manières de financer et de mettre en œuvre des projets à l’échelle régionale.

Deuxièmement, l’importance de mobiliser le financement requis : M. Lamy a souligné la nécessité de mettre l’accent sur le financement nécessaire, sur les moyens de l’obtenir et sur la manière de l’accorder de façon plus efficace. Le défi consistait à faire en sorte que les donateurs et les organismes internationaux mettent davantage l'accent sur le commerce et la croissance dans leurs propres plans de développement. Il a reconnu que si les examens ne permettront pas de trouver les ressources financières manquantes du jour au lendemain, ils devraient servir à définir les mesures immédiates et à long terme pour y parvenir.

Troisièmement, le rôle du secteur privé : il était important de lutter contre les obstacles que rencontrent les acteurs économiques dans le commerce et de déterminer comment leurs points de vue peuvent être incorporés plus directement dans les plans et stratégies nationaux en matière de commerce. Etant donné que l'investissement privé, tant national qu'étranger, doit jouer un rôle majeur dans le renforcement des capacités et des infrastructures, il était indispensable d’accorder davantage d’attention aux mesures d'incitation nécessaires à la mobilisation des ressources privées.

2. Caractéristiques communes

3. Les trois examens ont été organisés selon une structure commune, sous le titre général : « Mobiliser l’Aide pour le commerce ». Ils ont réuni des participants régionaux tels que les Ministres du Commerce et des Finances, des acteurs clés du secteur privé ainsi que des représentants de donateurs bilatéraux et d’organisations régionales et internationales. Deux ateliers ont été organisés la veille de la réunion de l’Aide pour le commerce. L’un de ces ateliers ou « réunions préalables », organisé par le Centre du commerce international (CCI), portait sur la dimension du secteur privé et sur les différents aspects de l’Aide pour le commerce dans lequel ce dernier est impliqué : son rôle de promotion dans la définition des politiques, sa participation à l’élaboration, au financement et à la mise au point des infrastructures, le financement commercial en tant qu'outil de l'Aide pour le commerce et les petites et moyennes entreprises (PME). L’autre réunion, organisée par l’OMC, portait sur le Fonds pour l’application des normes et le développement du commerce (FANDC) [note 2]. Le FANDC aide les pays en développement à tirer davantage parti des possibilités d’accès aux marchés. Il coordonne également les activités des donateurs, la mobilisation des fonds et le partage des expériences et des bonnes pratiques en matière de SPS.

4. De la même manière, les trois réunions régionales ont donné lieu à une réunion a posteriori sous les auspices de l’OCDE : le «  Forum des praticiens sur le suivi de l’Aide pour le commerce » lors duquel des questionnaires établis conjointement par l’OMC et l’OCDE et envoyés aux donateurs, aux pays partenaires et aux organisations internationales pour servir de base aux « auto-évaluations », ont été examinés. Cette réunion avait pour but d'expliquer le cadre de l'OMC pour le suivi de l'Aide pour le commerce et la raison d’être des questionnaires, et d’aider les bénéficiaires à élaborer le contenu de leurs réponses de sorte qu’elles puissent contribuer à mettre au point le mécanisme de suivi de l’OCDE destiné à la surveillance des flux de l’Aide pour le commerce.

5. Dans le cas des trois examens régionaux, l’OMC a collaboré avec les banques régionales de développement et la Banque mondiale pour organiser l’événement. Les Présidents des trois banques régionales de développement ont assisté aux réunions, auxquelles les gouvernements nationaux hôtes avaient accordé la plus haute importance : à Lima, M. Alan Garcia, le Président du Pérou, et à Manille, Mme Gloria Macapagal Arroyo, la Présidente des Philippines, ont clôturé respectivement les examens en Amérique latine et aux Caraïbes et en Asie. À Dar es Salaam, la conférence a été ouverte par le Vice-président de la Tanzanie, M. Ali Mohamed Shein.

3. Spécificités régionales

6. Malgré des objectifs et des programmes similaires, chaque examen régional a présenté des caractéristiques uniques en fonction des différences dans la composition des pays et du niveau de développement.

A. L’Amérique latine et les Caraïbes (Lima, 13-14 septembre 2007)

7. Après l’ouverture de la session plénière, la réunion a débuté par une présentation générale de la Banque interaméricaine de développement (BID) sur l’Aide pour le commerce en Amérique latine et aux Caraïbes, et a été suivie d’un dialogue entre les Ministres des Finances et du Commerce et des représentants des donateurs principaux (des États-Unis et de l’Union européenne (UE)), de l'OCDE et de la Banque mondiale. Ce dialogue a été suivi par la présentation d'études de cas du Pérou et des pays des sous-régions : les Caraïbes, l'Amérique centrale et le Mexique. La diversité de la région, laquelle comprend des pays à revenu intermédiaire pour la plupart, mais également des petites économies vulnérables telles que dans les Caraïbes et en Amérique centrale, ainsi qu’un pays moins avancé (PMA), Haïti, a fait ressortir l'importance d'adopter une approche au cas par cas. On pouvait également supposer que les pays plus grands et plus influents de la région, qui avaient enregistré des résultats commerciaux satisfaisants (comme le Brésil, l'Argentine et le Mexique) seraient impliqués dans l'Aide pour le commerce non en qualité de bénéficiaires mais comme donateurs potentiels, en fournissant, pour l'essentiel, une assistance en nature. Le clivage entre les pays les mieux lotis et les PMF de la région transparaissait également dans leurs interêts différents en matière de commerce : les pays qui négocient les accords de partenariat économique (APE) avec l’UE sont préoccupés par la perte des préférences dans le pire des cas, ou de leur érosion dans le meilleur des cas, tandis que d'autres tentent de bénéficier d’un accès au marché préférentiel en négociant des accords de libre-échange (ALE) avec les États-Unis et l’UE, ou dans le cadre de la Coopération économique Asie-Pacifique (APEC). Une tendance commune à la région réside dans l’attractivité croissante des accords commerciaux bilatéraux et régionaux. L’Aide pour le commerce pourrait être un moyen de donner à la région une plate-forme commerciale plus solide.

B. Asie–Pacifique (Manille, 19-20 septembre 2007)

8. La réunion a mis l’accent sur le rôle du commerce dans la création d'une « Asie à deux vitesses » : certains pays asiatiques avaient adopté des stratégies de développement orientées vers l'extérieur et investi dans les infrastructures, bénéficiant de ce fait d’une croissance économique rapide ; d’autres, parmi lesquels les pays d’Asie-Pacifique (notamment les États les moins avancés et de petite taille) ne disposaient pas des capacités et de l’infrastucture nécessaires pour faire le « grand saut ». Le fait que l’examen de l’Asie-Pacifique se soit déroulé au siège de la Banque asiatique de développement (BAsD) a permis d’établir un dialogue avec les employés de l’institution qui ont largement participé au débat, ce qui a contribué à accroître la participation aux sessions visant à établir des contacts. Les sessions d’ouverture ont mis en avant l’importance et les possibilités que représente l’Aide pour le commerce pour la région Asie-Pacifique. Il s’en est suivi une session plénière qui a réuni des représentants du secteur privé et qui a traité des possibilités que représentent les partenariats public-privé dans le domaine de l’Aide pour le commerce. Cette session a porté essentiellement sur le rôle joué par le secteur privé dans l’octroi de crédits à l’exportation et d’assurances pour les investissements. Les sessions régionales ont été axées sur les Philippines, l’Asie du Sud et sur la sous-région du Grand Mékong. Durant ces sessions, le Cambodge et la République démocratique populaire lao, deux PMA, ont exposé leur manière d’intégrer le commerce à leurs stratégies de développement. Les rapports sur les séances en petits groupes des réunions régionales ont été suivis d’une session plénière très intéressante sur les partenariats de donateurs dans la région Asie-Pacifique.

C. Afrique (Dar es Salaam, 1-2 octobre 2007)

9. Au cours de l’examen de l’Afrique, la Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique (CEA) a collaboré avec la Banque africaine de développement (BAfD) et l’OMC dans l’organisation de la réunion. Pendant la première session plénière au cours de laquelle l'accent a été mis sur l'Aide pour le commerce en Afrique, le représentant de la Banque mondiale a fait observer que les pays africains pouvaient être aussi compétitifs que les pays asiatiques : leur handicap tenait plutôt à l'état des infrastructures et aux moyens d’acheminer les produits de l’usine vers le port. Les séances en petits groupes ont passé en revue les régions suivantes : l'Afrique centrale et occidentale, l'Afrique orientale et australe et l'Afrique du Nord. Lors de ces réunions, on a pu constater une active participation des décideurs et des représentants du secteur privé, qui ont mis l’accent sur les obstacles systémiques qui ralentissent le développement du commerce. Parmi les orateurs de la deuxième session plénière, qui a porté sur « l'appropriation du secteur privé », figuraient les chefs de deux organisations des Nations Unies (l’ONUDI et le CCI) ainsi que des représentants d’associations d’investisseurs, d’employeurs, de fabricants et d'agriculteurs. Ce dialogue a permis l’échange d‘informations et a ouvert la voie à de nouvelles approches pour utiliser les ressources disponibles (et celles qui le deviendraient par le biais de l’Aide pour le commerce) et remédier aux problèmes identifiés. Enfin, la session plénière finale a porté sur « la mobilisation des banques de développement » et a réuni des représentants de haut niveau de la Banque de développement de l’Afrique occidentale, la Banque de développement de l’Afrique australe et la Banque de développement de l’Afrique orientale, lesquels ont fait part de leurs expériences passées en matière d’Aide pour le commerce et de leurs projets pour accroître la disponibilité de l’Aide pour le commerce dans le futur.

II. Examen global (Genève, 20-21 novembre 2007) : quelles sont les attentes ?

10. Les objectifs officiels de l'examen, comme l’entend l’OMC, se répartissent en trois volets : i) faire le bilan et rendre compte des différentes tendances pour donner une image plus cohérente de ce qui a eu lieu dans le domaine de l’Aide pour le commerce ; ii) définir les étapes suivantes ; et iii) améliorer le système de suivi et d’évaluation. S’agissant du premier objectif, selon l’OMC, les résultats et les « recommandations » issus des trois examens régionaux seront examinés de même que les « trois niveaux » du suivi : a) le suivi global de l’Aide pour le commerce en utilisant le Système de notification des pays créanciers (SNPC) de l’OCDE, b) les rapports sur les auto-évaluations des donateurs et c) les rapports sur les auto-évaluations des pays partenaires. Les points b) et c) résultent des questionnaires établis conjointement par l’OMC et l’OCDE.

11. Pour ce qui est du suivi ou des étapes suivantes, les travaux seront réorientés pour passer de la sensibilisation à la mise en œuvre, donnant ainsi lieu à un dialogue plus technique auquel prendront part les donateurs, les pays partenaires et les organisations internationales. Ces derniers seront encouragés à convenir d'une feuille de route, en définissant des objectifs clés et en élaborant des stratégies pour les atteindre.

12. Enfin, s'agissant de l'amélioration du processus de suivi et d'évaluation, l'objectif est d'élaborer une évaluation qualitative qui soit assortie de buts visant à améliorer la capacité commerciale. À cet égard, la Banque mondiale et l'OCDE sont encouragées à jouer un rôle clé.

13. Si ces objectifs sont louables et augurent d’une réunion de deux jours très productive, pour éviter d’avoir l’impression de gérer les événements à mesure qu’ils se déroulent, il aurait été bienvenu de diffuser les résultats des questionnaires d’auto-évaluation aux membres et observateurs de l’OMC avant la réunion. De même, l'établissement d'un rapport sur les résultats des trois réunions régionales immédiatement après leur tenue, en particulier sur les recommandations aurait été également bienvenu, surtout par les pays partenaires, non seulement pour en informer les absents mais également pour permettre aux participants de réfléchir sur les mesures de suivi pendant les jours qui séparaient les réunions régionales de la tenue de l’Examen global. Des chefs d’organisations internationales de poids (l’OCDE, la Banque mondiale, le FMI, le PNUD, la CNUCED et le CCI et d’autres), et ceux qui sont à la tête des banques régionales de développement participeront à la réunion. La qualité de la participation illustre l’importance attribuée à l’Aide pour le commerce. Toutefois, si ce premier examen global doit être couronné de succès et pas seulement en termes de photos et de reportages, il lui faudra produire des résultats tangibles sur les mesures à prendre concrètement, par le biais d'une approche ascendante et non d’une approche descendante. On attend également une feuille de route pour 2008, qui reflète les préoccupations et les priorités réelles des pays partenaires et qui porte sur la manière de les traiter dans le cadre de l’initiative de l’Aide pour le commerce. Si tout va bien, les propositions formulées par les pays partenaires recevront un écho favorable des donateurs et des organisations internationales qui sont les bailleurs de fonds de l’Aide pour le commerce.

III. Les questions sans réponse

14. Il se pose une question cruciale qui reste pourtant sans réponse : comment avoir accès à l’Aide pour le commerce ? La condition préalable à l’égilibilité est connue depuis un certain temps : il s'agit d'intégrer le commerce aux plans nationaux de développement. Toutefois, les mécanismes qui permettent de soumettre des projets de financement au titre de l'Aide pour le commerce sont toujours confus. Dans le forum électronique sur l’Aide pour le commerce, M. Lamy [note 3] répondait : « L’initiative de l’Aide pour le commerce ne consiste pas à établir un nouveau mécanisme pour octroyer de l'aide – les organisations et les acteurs dans le domaine du développement sont suffisamment nombreux en la matière [sic]. Le but est d’encourager les organisations existantes à [fournir] davantage d’Aide pour le commerce – et de manière plus efficace ». Il a également été déclaré que « dans le cadre de l’Examen global, il sera demandé … aux acteurs multilatéraux et bilatéraux d'expliquer comment ils comptent améliorer la fourniture et l’efficacité – y compris en simplifiant et en accélérant les procédures d’évaluation et de mise en application des propositions ».

15. L’Examen global peut également servir à dissiper les doutes qui subsistent sur d'autres questions importantes qui ne sont pas claires dans le domaine de l'Aide pour le commerce. Depuis le lancement de l’initiative, les pays partenaires ont été préoccupés par l’additionnalité, c’est-à-dire que les fonds promis à Hong Kong (et avant la Conférence, au Sommet du G-8 à Gleneagles) soient supérieurs à ce qui a déjà été proposé au titre de l’aide publique au développement (APD) liée au commerce et que l’initiative de l’Aide pour le commerce ne se résume pas à « des manipulations comptables ».

16. Pour être en mesure d'apprécier l’additionnalité, il était indispensable de définir la période de référence par rapport à laquelle la « nouvelle » Aide pour le commerce sera mesurée. Cependant, aucune réponse claire n’a été apportée à cette question. L’« année 1 » a été citée (par exemple, dans le programme de l’Examen global). Or, rien ne précise ce qu’est « l’année 1 ». À priori, l’année 2006 pourrait être considérée comme le point de départ, lorsque le travail préliminaire relevait de l'Équipe spéciale, mais les recommandations en découlant n'ont été adoptées qu'à la fin de l'année 2006 (octobre). Lors du forum électronique de l’Aide pour le commerce, la réponse de M. Lamy était tout sauf claire [note 4]. Les mêmes doutes sur le décalage du calendrier touchent au mécanisme de suivi et d’évaluation.

IV. La vision, les priorités et les plans de l’ACICI pour l’Aide pour le commerce

17. Suite à l’encouragement de l’OMC adressé aux organisations qui fournissent l'Aide pour le commerce à exposer leur « vision » et leurs plans pour l’Aide pour le commerce, l’ACICI s'est fixé pour objectif de tenir compte des contextes institutionnels et politiques dans l'élaboration de son plan.

Les négociations. Bien qu’on ne puisse écarter ni la possibilité d’une conclusion rapide ni celle d’un échec pur et simple des négociations de l’OMC lancées à Doha en novembre 2001, il paraît peu probable qu’elles aboutissent en 2007, voire même l’année suivante. Jusqu’à présent, les progrès ont été lents et, en raison des objectifs de politique nationale de certains membres importants de l’OMC, il sera très difficile pour ces gouvernements d’accepter le type de concessions requises pour parvenir à un résultat ambitieux dans le Cycle de Doha. Par conséquent, il y a de fortes chances que les membres de l’OMC, y compris les PMF, continuent de négocier le Programme de travail de Doha durant les prochaines années. Du point de vue des PMF, ceci n’est pas complètement négatif. Ils disposeront ainsi de plus de temps pour améliorer leur compréhension des accords de l’OMC existants ainsi que des différentes questions en cours de négociation. Ils pourront également élaborer davantage leurs stratégies et positions de négociation.

Politique commerciale. Dans la poursuite des négociations du Programme de travail de Doha, les membres de l’OMC demeurent liés, en permanence, par l’obligation de mettre en application les accords existants de l’OMC. Durant les douze dernières années, cela a constitué un défi majeur pour de nombreux PMF. Comme cela a souvent été signalé dans l’examen de leurs politiques commerciales, la plupart d’entre eux ont pris du retard dans leurs réformes relatives à la mise en conformité de leurs lois et règlements nationaux avec leurs obligations découlant de l’OMC. Toutefois, ce n’est pas en se conformant aux exigences contenues dans le corpus de règles de l’OMC que ces pays jouiront automatiquement d’une politique commerciale cohérente qui favorisera leur développement économique. En effet, de nombreux PMF éprouvent encore des difficultés, importantes ou non, à formuler leur politique commerciale. Ces aspects, qui ne peuvent être dissociés, doivent faire partie intégrante des efforts des PMF pour développer et mettre en œuvre une politique commerciale adaptée et pour récolter les bénéfices de leur participation au système commercial multilatéral.

Accessions. La liste des pays souhaitant accéder à l’OMC est encore longue. Pour la plupart des pays, et notamment les PMA, le processus d’accession a été long et difficile. Il présente de nombreuses difficultés pour les PMF en accession : établir des mécanismes institutionnels pour gérer le processus lui-même, analyser et expliquer leur politique commerciale aux autres membres de l’OMC – activité assurée par le Secrétariat de l’OMC à travers l’Examen des politiques commerciales pour les membres existants de l’OMC –, entreprendre des réformes réglementaires majeures, définir des stratégies pour négocier avec tous les membres intéressés, pour n’en citer que quelques-uns. Le fait de devoir exécuter simultanément la plupart de ces actions sollicite encore davantage les ressources limitées des PMF qui tentent d’accéder à l’OMC.

Le Cadre intégré renforcé. Le Cadre intégré renforcé devrait également bénéficier de l’initiative de l’Aide pour le commerce. À condition de reconnaître que le renforcement des capacités du côté de l’offre et des infrastructures liées au commerce sont nécessaires pour mettre en œuvre les accords de l'OMC et en tirer parti ainsi que pour renforcer le commerce, l'APD liée au commerce octroyée aux PMA pourrait être transformée.

18. Rendre l’Aide pour le commerce opérationnelle de manière efficace (ainsi que le Cadre intégré renforcé) représente une épreuve majeure pour les donateurs et les bénéficiaires. L’ACICI s’était fixé comme objectif, dès le lancement de ces initiatives, de contribuer à ce que les défis soient mieux compris et d’aider les pays bénéficiaires potentiels à identifier les priorités à cet égard. La mise en œuvre de l’Aide pour le commerce et du Cadre intégré renforcé, accompagnée de la mise en application des résultats des négociations, relèvera de l’exploit pour les PMF. Les besoins en matière d’assistance technique liée au commerce (ATLC) des Membres de l’ACICI changeront drastiquement au cours des prochaines années par rapport à ceux d'aujourd'hui. La stratégie de l'ACICI vise à relever le défi avec succès.

Acronymes

Note 1 : « Aide pour le commerce : une cible mobile », Note de synthèse de l’ACICI, avril 2006 ; « Aide pour le commerce : maintenir la dynamique », Note de synthèse de l’ACICI, février 2007. Se reporter également à la page du site Internet de l'ACICI sur l’Aide pour le commerce : http://www.acici.org/AidForTrade/Index.htm. (retour au texte)

Note 2 : Le FANDC est une initiative conjointe créée par cinq organisations internationales : la FAO, l'OIE, la Banque mondiale, l'OMS et l'OMC dont le but est d’aider les pays en développement à renforcer leur capacité à appliquer les normes sanitaires et phytosanitaires (SPS) et à améliorer la coordination des donateurs et les bonnes pratiques dans les domaines liés aux SPS. (retour au texte)

Note 3 : Qui a lieu le 16 novembre 2007 de 11h à 12h. (retour au texte)

Note 4 : Réponse : Ce que nous nous efforçons de faire est d’établir une période de base solide pour calculer les chiffres de l’Aide pour le commerce. Et d’après ce que j’ai compris, nous nous reporterons à la période 2002/2005 pour y parvenir. Premièrement, en raison de la disponibilité des chiffres. Deuxièmement, car les engagements qui doublent [sic] l’Aide pour le commerce ont été pris en 2005. (retour au texte)