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Note de synthèse

Février 2008

 

Le texte révisé des modalités concernant l’AMNA : Un pas en avant, deux pas en arrière ?

I. Introduction

A. AMNA – le recul du Président révèle de profondes divisions

II. Parcourir la colonne des modalités

A. Préambule – Produits couverts
B. La formule suisse

i. Coefficients (paragraphe 5)
ii. Lignes tarifaires non consolidées (paragraphe 6 b))
iii. Périodes de mise en œuvre (paragraphe 6 f))
iv. Flexibilités pour les pays en développement (paragraphe 7)

C. Membres ayant un faible niveau de consolidation (paragraphe 8)
D. Négociations sectorielles (paragraphes 9-12)
E. Petites économies vulnérables (paragraphe 13)
F. Accès aux marchés pour les PMA (paragraphes 15-17)
G. Membres ayant accédé récemment (paragraphes 18-20)
H. Préférences non réciproques (paragraphes 27-29)
I. Obstacles non tarifaires (paragraphes 23-25)

III. Conclusion

Acronymes

Le projet révisé de modalités du Groupe de négociation sur l’accès aux marchés (AMNA) [note 1] a été présenté le 8 février 2008 par son Président, l’Ambassadeur Don Stephenson (Canada), presque en même temps que les modalités révisées proposées par le Président des négociations sur l’agriculture. Etonnamment, la structure des deux documents est radicalement différente. Alors que les secondes revêtent la forme d’un texte juridique, le projet de modalités concernant l’AMNA est présenté sous forme de tableau à deux colonnes : la colonne de gauche reproduit le projet de modalités publié le 17 juillet 2007 [note 2], avec quelques modifications essentielles (telle que l’élimination des chiffres dans les flexibilités pour les pays en développement) et celle de droite contient les observations du Président, explications qui se comprennent d’elles-mêmes. Le document comporte cinq annexes. Bien que le Président de l’AMNA ait présenté le projet de modalités révisées de février 2008 comme étant le reflet exact de l’état d’avancement des négociations, nombreux sont ceux qui considèrent qu’il marque un recul par rapport au texte de juillet 2007.

En septembre 2007, l’ACICI a publié une Note de synthèse sur le document de juillet 2007 [note 3] concernant l’AMNA. Les paragraphes qui suivent visent à clarifier davantage les modifications et à expliquer brièvement quelles seront les répercussions pour les pays en développement.


I. Introduction

A. AMNA – le recul du Président révèle de profondes divisions

1. Une première lecture donne fortement à penser que le nouveau projet de modalités du Président concernant les négociations sur l’AMNA marque un important recul par rapport à la confiance qui émanait de la version de juillet 2007. A deuxième vue, une lecture plus approfondie ne fait que confirmer cette impression. Etant donné les réactions négatives suscitées par le texte de juillet 2007, critiqué pour sa rigidité excessive et son absence d’options, on a le sentiment que l’Ambassadeur Stephenson s’est efforcé cette fois-ci de corriger cette impression, sans beaucoup de succès toutefois. Dans le projet révisé de modalités de février 2008, le Président a cherché à laisser ouvertes les questions controversées en mettant entre crochets les fourchettes de réduction tarifaire et en supprimant tout chiffre dans les flexibilités pour les pays en développement. En introduisant ces changements dans les modalités, le Président est revenu à une époque antérieure à 2004 suscitant ainsi les critiques tant des membres en développement que des membres développés. La seule conclusion à en tirer doit être que les membres sont encore très loin d’un consensus sur l’AMNA qui permettrait d’envisager véritablement une conclusion du Programme de travail de Doha cette année.

2. Le contraste avec les négociations sur l’agriculture devient de plus en plus important. Même si l’Ambassadeur Falconer (Nouvelle-Zélande), Président des négociations sur l’agriculture, n’est pas encore près de finaliser les modalités dans ce domaine, son projet de modalités est déjà relativement avancé, son architecture plus précise et les choix politiques à faire plus clairs. Il n’y a certes pas encore d’accord, mais celui-ci est envisageable si les circonstances s’y prêtent. Il n’en est rien pour l’AMNA.

3. Le style est manifestement différent. Le Président des négociations sur l’agriculture s’est habilement efforcé de façonner les modalités, rassemblant minutieusement les morceaux du puzzle sans trop insister sur les questions problématiques. Cela a pris beaucoup de temps mais la construction tient toujours. La façon d’aborder la question de l’AMNA en juillet 2007 a donné lieu à un texte audacieux, qui débordait d’assurance. L’Ambassadeur Stephenson a tout misé sur une décision concernant les coefficients de la formule suisse et un ensemble de flexibilités plutôt maigre pour les pays en développement. Les pays en développement membres de l’OMC l’ont vivement critiqué pour avoir cédé aux pressions des membres développés. Même si tant les membres en développement que les membres développés pourraient in fine s’accorder pour lui donner raison, beaucoup ont trouvé ses propositions prématurées et peu satisfaisantes, ce qui a contraint le Président à faire machine arrière.

4. Mais ce recul du Président soulève de nouvelles critiques. Le texte révisé contient de nombreux nouveaux crochets et les arbitrages effectués l’année dernière ont été supprimés et remplacés par des alternatives. C’est surtout le cas pour les flexibilités du paragraphe 7 pour les pays en développement (voir ci-dessous). Dans le même temps, les principales fourchettes de coefficients qui figuraient dans la version de juillet 2007 ont été maintenues.

5. Dans ses déclarations publiques, l’Ambassadeur Stephenson a insisté sur le lien entre les coefficients et les flexibilités et a défendu son approche d’« échelle mobile » : plus les coefficients sont élevés (et, par conséquent, plus les réductions tarifaires qui en résultent sont faibles), plus les flexibilités sont limitées et vice-versa. Certains membres en développement sont toutefois contrariés, ayant l’impression que le Président a davantage ouvert la porte à un ajustement des flexibilités qu’à celui des coefficients. Le Président a répliqué que la priorité était de commencer par se mettre d’accord sur les flexibilités avant de passer aux coefficients (le contraire de ce qu’il avançait il y a quelques mois).

6. Le Président estime d’autre part que la question de l’architecture des modalités est presque entièrement réglée ; le reste, à savoir les chiffres, dépend essentiellement du niveau d’ambition. La plus grande partie de l’architecture est en effet identique à celle de juillet 2007. Quelques éléments ont été ajoutés, comme le traitement de l’érosion des préférences et le plan de secours partiel qui l’accompagne pour les producteurs de textiles et de vêtements qui font face à la concurrence de la Chine. Ce pays est en effet toujours au cœur du débat sur l’AMNA même s’il est rarement mentionné lors des consultations.

7. L’inclusion d’un certain nombre de propositions sur les obstacles non tarifaires (ONT) dans l’Annexe 5, en tant que partie intégrante du document sur les modalités, constitue un ajout important. Si aucune de ces propositions ne fait l’objet d’un consensus et si l’ensemble est assez hétéroclite et limité compte tenu des multiples ONT auxquels les exportateurs font actuellement face, elles contribuent néanmoins à donner un tour plus sérieux à cet aspect des négociations.


II. Parcourir la colonne des modalités

A. Préambule – Produits couverts

8. Le paragraphe 2 se réfère à la couverture des produits telle qu’elle est définie à l’Annexe 1. Le Président note que cette question n’est toujours pas réglée étant donné que cinq membres doivent soit ajouter certains produits (alimentaires) à la liste relative à l’AMNA (Japon), soit enlever certains produits (essentiellement en rapport avec l’alimentation) de la liste et les considérer comme des produits agricoles (UE, Mexique, Turquie et la Suisse). Ces exceptions sont mentionnées dans la note de bas de page 6 de l’Annexe 1. Le Président propose d’accepter ces « exceptions de longue date (…) sans que cela n’affecte le droit des membres ». Elles pourraient par conséquent être contestées à l’avenir.

B. La formule suisse

i. Coefficients (paragraphe 5)

9. Le Président conserve les fourchettes de coefficients initiales – [8-9] pour les pays développés membres et [19-23] pour les pays en développement membres – mais note qu’il n’y a pas de consensus. Il présente les positions prises par les trois principaux groupes : celle des pays (développés) qui souhaitent des réductions tarifaires plus élevées pour les pays en développement ; celle des pays (en développement) membres qui sont en faveur de coefficients plus ambitieux pour les économies développées ; et celle des pays (AMNA-11) [note 4] qui insistent sur la nécessité d’un écart plus grand (d’au moins 25 points) entre les coefficients des pays développés et en développement et d’un coefficient de 30 à 35 pour les pays en développement.

10. D’après les commentaires du Président, les deux premiers groupes sont prêts à accepter les fourchettes qui figurent dans le texte de juillet 2007 comme base de négociation. La mesure dans laquelle certains pays du troisième groupe pourraient faire de même dépendra de l’adéquation des flexibilités pour les pays en développement (paragraphe 7).

ii. Lignes tarifaires non consolidées (paragraphe 6 b))

11. Pour définir le point de départ des réductions tarifaires de Doha, le texte de juillet proposait une « majoration » unique de 20 points de pourcentage du taux NPF appliqué pour l’année de base (2001). Le nouveau texte inclut une option supplémentaire consistant en une majoration de 30 points de pourcentage, option qui se fonde sur une proposition des Philippines [note 5] qui lie une majoration plus faible à des taux non consolidés initiaux plus élevés.

iii. Périodes de mise en œuvre (paragraphe 6 f))

12. Bien qu’elles n’aient pas été modifiées, les périodes de mise en œuvre – respectivement 5 et 9 tranches annuelles égales pour les membres développés et en développement – ont été placées entre crochets. Le Président explique que si certains demandent des périodes de mise en œuvre plus longues (respectivement 6 et 11 tranches), la plupart d’entre sont d’accord pour ne prendre une décision que lorsque les coefficients auront été convenus.  

iv. Flexibilités pour les pays en développement (paragraphe 7)

13. Il s’agit là de la question la plus controversée du texte qui, pour l’instant, porte sur deux flexibilités. La version de juillet 2007 avait proposé l’application d’au moins la moitié des réductions de taux consolidés résultants de la formule à 10 pour cent des lignes tarifaires (pour autant que la valeur des importations affectées ne dépasse pas 10 pour cent du total des importations de produits non agricoles du membre). Alternativement, les membres en développement pouvaient choisir de s’abstenir de consolider ou d’appliquer la moindre réduction de taux résultant de la formule à 5 pour cent de leurs lignes tarifaires (pour autant que la valeur des d’importations affectées ne dépasse pas 5 pour cent du total des importations de produits non agricoles du pays membre). La note de bas de page 1 du nouveau texte permet de combiner ces deux possibilités dans le cadre de cette seconde option.

14. Les pourcentages proposés en juillet 2007 ont maintenant été supprimés, en partie parce que de nombreux pays en développement ont cherché à accroître la part des lignes tarifaires pouvant bénéficier de ces flexibilités, à supprimer ou assouplir les limitations concernant le volume des échanges, et à pouvoir combiner les deux flexibilités principales (alinéas i) et ii) du paragraphe 7 a)).

15. Comme indiqué plus haut, le Président souligne à présent que de nombreux participants pensent que le règlement de la question des coefficients est subordonné à la résolution de la question des flexibilités. Il décrit toutefois également une série de propositions complexes, mais estime qu’aucune ne fait l’objet d’un consensus. Ces propositions sont les suivantes :

  • Proposition de la SACU [note 6] qui accorderait des flexibilités additionnelles à l’Afrique du Sud pour maintenir les avantages qu’elle accorde actuellement aux petites économies vulnérables et aux pays les moins avancés (PMA) membres de la SACU.
  • La proposition du Mercosur [note 7] visant à offrir aux membres des unions douanières des flexibilités additionnelles pour compenser les désavantages auxquels ces pays auraient à faire face par ailleurs.
  • La proposition des Philippines, d’application générale, qui vise à accroître substantiellement les flexibilités prévues au paragraphe 7.
  • La proposition du Venezuela qui demande qu’il lui soit accordé un traitement correspondant à celui des petites économies vulnérables.

16. Selon le Président, les membres pourraient être disposés à accorder des flexibilités spécifiques additionnelles à l’Afrique du Sud mais peu d’entre eux sont favorables à l’idée d’un traitement « systémique » spécial pour les unions douanières.

17. La condition selon laquelle les flexibilités ne doivent pas utilisées pour exclure des chapitres entiers du Système harmonisé (SH) demeure inchangée. Le Président note toutefois qu’il n’y a pas de convergence sur la proposition des Etats-Unis et de l’UE visant à resserrer cette condition au niveau des positions à 4 et à 6 chiffres.

18. La disposition du paragraphe 7 b) est maintenant également entre crochets. Dans la version de juillet 2007, cela aurait permis aux membres en développement qui n’utilisent pas les flexibilités prévues au paragraphe 7 a) de majorer de trois points supplémentaires le coefficient à appliquer dans la formule. Le nouveau texte fait référence à une majoration additionnelle du coefficient de 3 et 5 points. Bien que le Président pense que la proposition bénéficie d’un soutien important, il reconnaît également que la décision finale dépendra en grande partie d’un accord plus général sur les coefficients principaux et les flexibilités prévues au paragraphe 7 a).

C. Membres ayant un faible niveau de consolidation (paragraphe 8)

19. Le principal changement figurant dans cette section – qui exempte des réductions tarifaires résultant de la formule les 12 membres en développement [note 8] dont moins de 35 pour cent des lignes tarifaires sont consolidées – concerne le niveau auquel il convient de porter ce taux de consolidation de leurs lignes tarifaires. Dans la version de juillet 2007, l’objectif à atteindre était de 90 pour cent des lignes tarifaires pour les produits non agricoles ; une option moins élevée de 70 pour cent a maintenant été ajoutée. La période de mise en œuvre au cours de laquelle les nouvelles consolidations doivent être ramenées à un taux maximum de 28,5 pour cent est maintenant entre crochets mais reste basée sur neuf réductions tarifaires annuelles égales débutant le 1 er janvier de la deuxième année suivant l’entrée en vigueur des résultats du Programme de travail de Doha.

D. Négociations sectorielles (paragraphes 9-12)

20. Le document continue à signaler des progrès dans ce domaine bien que peu d’éléments tangibles en attestent. Le seul changement porte sur le calendrier des négociations, le paragraphe 12 b) autorisant maintenant les membres à faire part de leur intention de participer à des négociations sectorielles spécifiques deux mois (et non plus un mois) après l’établissement des modalités. Etant donné que le paragraphe 12 c) reste inchangé, cela laisse à peine un mois pour finaliser et incorporer les résultats dans les projets de listes.  

E. Petites économies vulnérables (paragraphe 13)

21. Bien qu’il y ait un accord général sur l’architecture des flexibilités pour les petites économies vulnérables, comme l’indique le Président, leurs spécificités sont toujours très peu claires. Les supporters des petites économies vulnérables avaient proposé de plafonner le pourcentage de réduction moyen qui résulterait des modalités au titre des alinéas i) et ii) du paragraphe 13 a). Cette idée n’a pas recueilli un large soutien. Les petites économies vulnérables ont proposé comme alternative des objectifs de moyennes plus élevées. Les chiffres proposés dans la version de juillet 2007 et cette nouvelle alternative forment à présent une fourchette présentée entre crochets dans le nouveau texte. Le texte contient également une réduction minimale ligne par ligne mais uniquement par rapport au paragraphe 13 a) iii) qui concerne le traitement des petites économies vulnérables dont la moyenne des droits consolidés est inférieure à 30 pour cent.  

22. Pour ce qui concerne la mise en œuvre, les réductions en neuf tranches égales (à partir du 1 er janvier de l’année qui suit l’entrée en vigueur des résultats de Doha) sont maintenues mais figurent entre crochets (paragraphe 13 d)).

23. Le paragraphe 13 e) est une nouvelle disposition pour les membres en développement ayant accédé récemment qui entrent dans la catégorie des petites économies vulnérables [note 9]. Ces pays bénéficieront d’un délai de grâce pour commencer à mettre en œuvre leurs réductions tarifaires conformément aux modalités qui s’appliquent aux petites économies vulnérables : leur période de mise en œuvre débutera trois ans après la date de mise en œuvre complète des engagements pris lors de l’accession pour toute ligne tarifaire visée.

24. Le Président note la proposition de la Bolivie qui demande des flexibilités additionnelles, sans toutefois évaluer le soutien dont cette proposition bénéficie.

F. Accès aux marchés pour les PMA (paragraphes 15-17)

25. Ces dispositions ont été clarifiées et rendues plus opérationnelles par rapport à celles de juillet 2007. Le paragraphe 15 b) en particulier demande que les règles d’origine préférentielles applicables aux importations des PMA soient « transparentes, simples et contribuent à faciliter l’accès aux marchés ».

26. Le paragraphe 16 a) exige que les membres qui mettent en œuvre la Décision de Hong Kong sur les PMA notifient les produits concernés au niveau de la ligne tarifaire avant fin 2008 ou, au plus tard, avant le début de la période de mise en œuvre. Le paragraphe 16 b) exige que les membres notifient les étapes et délais « possibles » pour se mettre en totale conformité avec la Décision (à savoir, accorder aux PMA un accès en franchise de droits et sans contingent à 100 pour cent).

G. Membres ayant accédé récemment [note 10] (paragraphes 18-20)

27. Le paragraphe 18 indique que les flexibilités prévues pour les membres ayant accédé récemment (MAR) figurent déjà dans les paragraphes 5, 6, 7 et 13 (petites économies vulnérables) et s’appliquent aux MAR qui entrent dans cette catégorie, à savoir l’Albanie, l’Equateur, la Géorgie, la Mongolie et le Panama. Le paragraphe 20 exempte huit MAR [note 11] (y compris certains qui ont accédé très récemment) de toute réduction tarifaire allant au-delà des engagements pris lors de leur accession. Les pays qui doivent dès lors appliquer la formule sont les suivants : Chine, Croatie, Oman et le Taipei chinois. Le paragraphe 19 contient les deux flexibilités additionnelles prévues pour ces membres.

28. Il leur sera premièrement accordé ligne par ligne un délai de grâce de 2 ou 3 ans courant à partir de la date de mise en œuvre complète des engagements pris lors de l’accession pour une ligne tarifaire donnée avant d’avoir à mettre en œuvre les engagements pris dans le cadre des négociations de Doha. Deuxièmement, la période de mise en œuvre est allongée de deux à cinq tranches égales par rapport à celle qui est prévue au paragraphe 6 f) (respectivement cinq et neuf tranches pour les membres développés et en développement). Par conséquent, un MAR en développement auquel s’applique la formule (p.ex. la Chine) pourra se retrouver avec une période totale de mise en œuvre des engagements pris dans le cadre de Doha allant de 13 à 17 ans, à compter du moment où les engagements pris lors de l’accession auront été mis en œuvre intégralement.  

29. Le Président indique que d’autres flexibilités ont été demandées par les MAR, telles qu’un coefficient 1,5 fois supérieur à celui des pays en développement, mais considère qu’elles ne feront probablement pas l’objet d’un consensus. Quoiqu’il en soit, certains participants pensent qu’une décision finale ne pourra être prise que lorsque les coefficients et les flexibilités prévues au paragraphe 7 auront été arrêtés.

H. Préférences non réciproques (paragraphes 27-29)

30. Le paragraphe 27 ne contient pratiquement aucun changement par rapport au paragraphe 28 de la version de juillet 2007, mis à part le fait que la disposition prévoyant sept réductions tarifaires annuelles égales (au lieu du chiffre habituel de cinq) pour les produits concernés a été placée entre crochets. De plus, la première réduction s’effectuerait maintenant le 1 er janvier de la deuxième année suivant l’entrée en vigueur des résultats du Programme de travail de Doha. Se voient ainsi accorder trois ans d’ajustement supplémentaires tant les bénéficiaires de préférences que le secteur des textiles et des vêtements des Etats-Unis et de l’UE, qui souhaitent retarder toute exposition supplémentaire à la Chine et aux autres fournisseurs hautement concurrentiels. Les Annexes 2 et 3 énumèrent les produits préférentiels couverts pour ces deux marchés : uniquement vêtements dans le cas des Etats-Unis et produits à base de poisson, textiles, vêtements et aluminium pour l’UE. Reste à voir si cette solution contentera le secteur des textiles et des vêtements ainsi que ses défenseurs politiques en Europe, aux Etats-Unis et dans certains grands pays fournisseurs, comme la Turquie.

31. Au paragraphe 29, une nouvelle disposition prévoit que d’autres pays en développement fournisseurs des produits préférentiels énumérés dans les deux annexes, qui ne reçoivent pas de préférences, puissent bénéficier de réductions tarifaires sur les deux marchés d’importation selon le calendrier normal, c’est-à-dire cinq réductions tarifaires annuelles égales qui commenceront à la fin de la première année de mise en œuvre des résultats du Programme de travail de Doha. Le texte mentionne que cette disposition s’appliquerait à certains vêtements exportés actuellement vers les Etats-Unis et l’UE par le Pakistan et le Sri Lanka (Annexe 4).

32. Le paragraphe 28 prévoit une assistance accrue au titre du Cadre intégré et de l’Aide pour le commerce pour les pays bénéficiaires de préférences et la simplification des règles d’origine dans les pays membres qui accordent des préférences.

I. Obstacles non tarifaires (paragraphes 23-25 )

33. Grâce au Président, de timides avancées ont été réalisées dans les négociations hésitantes sur les ONT. Il a annexé dix propositions pour lesquels des textes juridiques ont été proposés et donne pour chacune d’entre elles sa perception du soutien dont elle bénéficie. Il explique qu’une décision sur le choix de la proposition, parmi celles-ci ou parmi d’autres, sur laquelle se fonderont les négociations finales ne sera prise qu’au moment où les modalités sur l’AMNA seront adoptées. Il laisse entendre qu’une décision en faveur de l’une quelconque des propositions établirait une présomption quant au résultat.

34. Parmi les propositions actuelles, une seule est considérée comme « recueillant un très large soutien ». Il s’agit de la « Décision ministérielle sur les procédures visant à faciliter la recherche de solutions aux obstacles non tarifaires », qui a été présentée par un large éventail de pays développés et en développement. Toutes les autres propositions n’ont recueilli qu’un « certain soutien ».


III. Conclusion

35. La plupart des membres de l’OMC ont exprimé leur déception face à la nouvelle version du projet de modalités. Le texte a été critiqué de toutes parts : un membre développé a interprété les changements comme une diminution des ambitions. D’autres membres se sont dits insatisfaits de l’incertitude qui résulte de la suppression du « point de référence », à savoir le nombre de lignes tarifaires que les pays en développement exempteront des réductions résultant de la formule. Pour beaucoup d’entre eux, ceci provoque un manque de clarté qui pourrait rendre difficile le processus décisionnel.  

36. Les pays en développement estiment qu’il y a un déséquilibre : alors que le Président supprimait les chiffres des flexibilités prévues pour ces membres, il a conservé les mêmes coefficients que dans la version de juillet 2007. De plus, ces pays ne sont pas d’accord avec la perception du Président selon laquelle les membres devant appliquer la formule ont indiqué qu’ils étaient disposés à accepter cette fourchette de coefficients comme base de négociation, et que ceux qui l’ont rejetée étaient néanmoins susceptibles de s’en rapprocher si les flexibilités étaient accrues. Il en ressort que la question des flexibilités est maintenant celle sur laquelle planent le plus d’incertitudes.

37. Les pays en développement membres ont été particulièrement contrariés par le fait que le Président ait supprimé les chiffres des flexibilités visées au « paragraphe 8 » pour les pays en développement. Ceux-ci avaient été insérés dans le Cadre pour l’établissement de modalités concernant l’accès aux marchés pour les produits non agricoles [note 12] de juillet 2004, comme faisant partie du mandat de négociation, et représentaient pour les pays en développement le strict minimum qu’ils pouvaient accepter. Leurs préoccupations viennent principalement de ce que supprimer ces chiffres et ne pas tenir compte de leurs propositions visant à réduire le coefficient pour les membres développés ne respecte pas le principe d’absence de réciprocité complète.

38. Le Président a défendu sa décision de supprimer les chiffres des flexibilités en déclarant que cela reflétait l’état actuel des négociations, lesquelles n’ont pas progressé depuis la publication du texte de juillet 2007. De plus, les membres sont réticents à négocier en l’absence de certitudes accrues quant aux résultats des négociations sur l’agriculture. Une chose est certaine, comme en conviennent la plupart des membres : le temps est compté. Si une réunion ministérielle devait avoir lieu en avril 2008 et si le processus de « négociations horizontales » devait commencer, des décisions difficiles devraient être prises rapidement.


Acronymes

AMNA

accès aux marchés pour les produits non agricoles

MAR

membres ayant accédé récemment

NPF

nation la plus favorisée

ONT

obstacle non tarifaire

PMA

pays les moins avancés

SACU

Union douanière d’Afrique australe

SH

système harmonisé

UE

Union européenne

 


 

 

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