1. Le Président du Conseil général et le Directeur général de l’OMC mènent actuellement des consultations sur quatre questions dont la résolution est considérée comme cruciale pour les efforts visant à remettre le processus de Doha sur les rails après l’échec de la Conférence ministérielle de Cancún. L’agriculture fait partie de ces dossiers (au même titre que l’accès aux marchés des produits non agricoles, les Questions de Singapour et l’initiative sur le coton). Cette note retrace le déroulement des négociations sur l’agriculture, de la présentation du projet révisé des modalités de négociation (TN/AG/W/1/Rev.1) en mars 2003, à aujourd’hui.

II.  Premier projet de modalités pour les nouveaux engagements (Rev.1) [Note 1]

2. Le contenu des deux versions du « premier projet » était décrit dans des notes antérieures [Note 2]. Il s’agit des seuls projets complets présentés à ce jour qui fournissent avec précision des objectifs chiffrés et des périodes de mise en œuvre des engagements en matière de soutien et de réductions tarifaires, bien que ces derniers apparaissent entre crochets. Les documents « cadre » examinés en août et en septembre ne comportaient pas de telles précisions.

3. Le contenu de la révision du premier projet de modalités pour les nouveaux engagements (Rev.1) diffère peu de la version précédente présentée en février dernier par M. Stuart Harbinson, le Président du Comité de l’agriculture. Ce dernier a expliqué que les délégations n’avaient fourni aucune base permettant une révision plus substantielle. Les réactions n’ont pas beaucoup varié non plus. Pour les Etats-Unis et le Groupe de Cairns, le premier projet révisé manque d’ambition. Aux yeux du Japon, de la Suisse, de l’Union européenne (UE) et d’autres pays, il allait trop loin sur certains aspects, tout en négligeant des éléments importants comme la notion de « considérations autres que d’ordre commercial ». Pour bon nombre de pays en développement, le projet exigeait beaucoup trop d’eux en termes de réforme, en particulier concernant la libéralisation de l’accès aux marchés. Ils sollicitaient un traitement spécial et différencié mieux défini. Un certain nombre de participants ont refusé ce document comme base pour de futures négociations.

III. Non respect de la date butoir du 31 mars

4. Par conséquent, il est peu étonnant qu’il ait été impossible de respecter la date butoir du 31 mars 2003, fixée dans le mandat de Doha pour l’adoption des modalités détaillées de négociation sur l’agriculture. En avril, Comité de l’agriculture réuni en Session extraordinaire a convenu que son Président devait poursuivre les consultations sur une série de questions techniques, tout en continuant à essayer de dégager un consensus sur les modalités de base. Du mois d’avril à la mi-juin, 11 sessions informelles techniques ou autres ont eu lieu. Si une clarification précieuse a pu être obtenue dans les domaines techniques, le désaccord sur les modalités de négociation plus générales reste inchangé.

IV. Réforme de la Politique agricole commune (PAC) de l’Union européenne

5. En 2002, la Commission européenne a initié des efforts afin de garantir une nouvelle série de mesures pour la réforme de la PAC. L’initiative s’inscrivait dans le cadre de l’examen à mi-parcours du programme de dépenses et de la réforme de l’« Agenda 2000 », prévu sur six ans. Au printemps 2003, l’idée s’est répandue, au sein de nombreuses délégations, que l’adoption des modalités agricoles de Doha dépendrait fortement de l’issue de l’examen interne de la réforme de la PAC par l’UE. Parallèlement à cela, les divergences entre les membres de l’UE ont compromis toute possibilité d’obtenir des résultats dans les délais prévus.

6. Au cœur même des propositions de la Commission figure une modification importante concernant la nature du soutien interne pour les agriculteurs européens : le découplage des soutiens de la production. Autrement dit, les agriculteurs ne devraient plus recevoir qu’un seul et unique paiement direct dont le montant ne serait nullement lié à leur volume de production. Globalement, les dépenses demeureraient importantes, les plafonds des dépenses de la PAC pour la période allant jusqu’en 2013 ayant déjà été entérinés au niveau politique. Ces plafonds devraient également permettre d’adapter les dépenses relatives au soutien au secteur agricole pour les 10 nouveaux membres de l’Union européenne de 2004. Parallèlement, en partie en réduisant progressivement les versements directs découplés aux grosses exploitations à partir de 2005, la Commission a cherché à financer d’autres formes de dépenses. Celles-ci comprennent le renforcement du développement rural, le soutien de mesures pour le bien-être des animaux et l’aide apportée aux agriculteurs pour qu’ils puissent satisfaire à des normes plus rigoureuses en matière de qualité des produits, de protection de l’environnement, de santé humaine et animale ainsi que de préservation des végétaux.

7. Les ministres de l’agriculture de l’UE sont parvenus à s’entendre sur un ensemble de mesures de réforme le 26 juin 2003. Les propositions initiales ont été sensiblement amendées, avec un découplage seulement partiel et des retards considérables pour l’introduction de versements agricoles uniques relatifs à certains produits de base. Concernant le calendrier ou le degré d’introduction des paiements agricoles uniques, une certaine marge de manœuvre a été octroyée aux Etats membres. Quatre produits de base importants – le sucre, l’huile d’olive, le tabac et le coton – n’ont pas été inclus dans l’ensemble de mesures de réforme de juin, mais diverses options ont été présentées par la Commission et sont en cours d’examen.

8. A la réunion du Comité de l’agriculture du 1^er juillet, le président a décrit l’ensemble de mesures de réforme de l’UE comme « opportun et bienvenu » et étant susceptible de donner « une certaine impulsion à ces négociations ». Les Etats-Unis et le Groupe de Cairns ont demandé à Bruxelles de modifier rapidement sa position sur l’agriculture dans le processus de Doha et d’indiquer dans quelle mesure l’UE pourrait s’impliquer davantage dans des engagements spécifiques de réforme. D’un autre côté, l’UE a elle-même indiqué qu’elle ne ferait aucune nouvelle concession si d’autres n’en faisaient pas de même : elle a en particulier appelé les Etats-Unis à repenser leur loi sur l’agriculture de 2002 (Farm Act 2002) et a aussi suggéré que ses exigences concernant les indications géographiques et les questions telles que le bien-être des animaux soient prises plus au sérieux. En pratique, l’idée d’un changement de position de l’Union européenne est rapidement devenue une abstraction, étant donné que l’ambition d’un accord détaillé sur les modalités à Cancún a été abandonnée.

V. Un rapport troublant présenté à la réunion du Comité des négociations commerciales (CNC) de juillet 2003

9. Dans un rapport présenté à la réunion des 14 et 15 juillet 2003 du CNC, le Président du Comité de l’agriculture a fait remarquer que si des progrès avaient été réalisés sur des questions techniques et dans des domaines liés aux règles, « l’objectif consistant à établir des modalités dès que possible restait hors de portée ». Il a exposé une liste détaillée de questions sur lesquelles les positions divergeaient. Parmi celles-ci figurent tous les principaux éléments de fond concernant les engagements de réduction proposés dans la Rev.1 ainsi que des questions techniques en suspens relatives aux diverses annexes de ce document (sur l’administration des contingents tarifaires, les entreprises commerciales d’État importatrices, les crédits à l’exportation, l’aide alimentaire, etc.).

10. Il devait s’agir là de la dernière réunion du Comité des négociations commerciales avant la Conférence ministérielle de Cancún. Par la suite, le processus de préparation a été entièrement confié au Conseil général, le Président du Conseil M. l’Ambassadeur Carlos Perez de Castillo et le Directeur général devant mener des consultations et en faire régulièrement rapport aux chefs de délégation.

VI. Nouveau processus de consultation pour Cancún

11. Le 15 juillet, le Président du Conseil avait en fait déjà communiqué un projet de cadre pour une déclaration ministérielle de Cancún. Celui-ci envisageait une annexe indiquant les modalités de négociation sur l’agriculture sans toutefois essayer d’en expliquer clairement les détails. Ce document et d’autres annexes devaient être précisés dans le cadre des consultations en cours. Cependant, pendant les réunions du Conseil général des 24 et 25 juillet, les Etats-Unis et l’Union européenne ont indiqué de manière informelle qu’éventuellement il ne serait pas demandé à la réunion de Cancún de convenir de chiffres ou de formules cibles spécifiques concernant les engagements de réduction dans l’agriculture et l’accès aux marchés des produits non agricoles. Certains représentants officiels ont plutôt évoqué un accord sur toute une série de chiffres ou même des formulations spécifiques restreignant les possibilités. Cette approche plus limitée est rapidement devenue une hypothèse généralement admise parmi les membres de l’OMC et a été reconnue par le Président du Conseil.

12. A cette même réunion du Conseil général, le Kenya, l’Ouganda et la Tanzanie ont présenté une proposition reflétant la nécessité de faire face au déclin des prix des produits de base qui sévit depuis des années. Ce document [Note 3] proposait des programmes de travail pour un certain nombre de comités de l’OMC en collaboration avec d’autres organismes internationaux pertinents.

13. A la réunion du Comité de l’agriculture du 18 juillet, l’initiative communément appelée « initiative sur le coton » a franchi une étape supplémentaire lorsque le Bénin, l’un des quatre Etats d’Afrique centrale et de l’Ouest ayant présenté l’initiative, a exposé plus de détails sur la proposition de compensation financière devant être versée aux pays les moins avancés (PMA) tandis que les subventions seraient supprimées progressivement dans le monde entier. Cette initiative a été présentée au plus haut niveau par le Président du Burkina Faso, à la réunion du CNC du 10 juin 2003, comme une proposition conjointe de son pays, du Bénin, du Mali et du Tchad sur la Réduction de la pauvreté : initiative sectorielle en faveur du coton [Note 4].

VII. Mini-conférence ministérielle à Montréal et proposition conjointe des Communautés européennes (CE) et des Etats-Unis

14. Du 28 au 30 juillet, les ministres de quelque 25 pays se sont rencontrés à Montréal de manière informelle. Cette réunion a eu pour principal résultat un engagement des Etats-Unis et de l’Union européenne à s’efforcer de résoudre leurs divergences de vues concernant l’agriculture et à présenter une proposition commune à Genève. L’un des objectifs consistait à dégager un compromis sur l’accès aux marchés, décrit par les représentants officiels comme une forme de « formule composite » tenant compte des diverses approches privilégiées.

15. Contre toute attente, Bruxelles et Washington sont parvenus à trouver un modus vivendi – bien que, selon certains observateurs, cet arrangement ait été le signe avant-coureur d’un échec à Cancún. Le texte commun a été présenté à Genève le 13 août 2003 [Note 5]. Il ne comportait presque aucun chiffre ou délai spécifique et a été présenté comme un « cadre » dont les détails pourraient être réglés après la session ministérielle. Il proposait des compromis importants sur chacun des « trois piliers » des engagements de réduction.

16. En ce qui concerne l’accès aux marchés, les idées des CE et des Etats-Unis s’éloignaient sensiblement de la Rev.1, qui proposait un système de réductions tarifaires basé sur des fourchettes (dépendant des niveaux des tarifs existants), couplé à des objectifs différents pour les pays industrialisés et les pays en développement. Au lieu de cela, trois approches seraient envisageables. Un pourcentage de lignes tarifaires serait soumis à un abaissement tarifaire moyen, approche utilisée pendant le Cycle d’Uruguay. Il s’agirait de « lignes tarifaires sensibles aux importations », dans lesquelles l’accès aux marchés serait amélioré à la fois par des réductions et des contingents tarifaires. Un autre pourcentage de lignes tarifaires se verrait appliquer une « formule suisse », autrement dit des réductions plus importantes sur les tarifs élevés que sur les tarifs bas. Enfin, un pourcentage de lignes tarifaires serait en franchise de droits. Les lignes tarifaires dont les tarifs dépassent un certain pourcentage devraient être réduites à ce maximum ou se voir attribuer un accès supplémentaire aux marchés. Un traitement spécial et différencié a été évoqué sous forme de prescriptions de réduction moins strictes et de périodes de mise en œuvre plus longues, bien que pour ce faire aucun système n’ait été proposé. Un mécanisme de sauvegarde spéciale serait créé pour les pays en développement, concernant les lignes tarifaires sensibles aux importations.

17. S’agissant des subventions à l’exportation, le texte commun prévoyait leur élimination, sur une période définie, pour les « produits présentant un intérêt particulier pour les pays en développement ». Les autres produits feraient simplement l’objet d’un engagement à « réduire les montants budgétaires et les quantités prévus ». Ceci contrastait avec les propositions du document Rev.1, qui prévoyait d’éliminer toutes les subventions à l’exportation sur une période maximale de neuf ans. Le document des CE et des Etats-Unis a également introduit un parallèle entre une réduction des subventions à l’exportation et des réductions proportionnelles sur les « éléments causant une distorsion des échanges » dans les accords relatifs aux crédits à l’exportation. La Rev.1 détaille une série de nouvelles disciplines concernant les crédits à l’exportation mais n’établit aucun parallèle avec une réduction des subventions à l’exportation.

18. Au sujet du soutien interne, le document sollicitait une réduction « des aides qui faussent le plus les échanges » dans une certaine fourchette (en pourcentage). Il proposait que tous les pays développés procèdent « à des réductions du soutien ayant des effets de distorsion des échanges nettement plus importantes que dans le cadre du Cycle d'Uruguay » ; ainsi les membres appliquant les subventions ayant des effets de distorsion des échanges les plus élevées feraient « davantage d'efforts ». Ceci correspond à une réflexion politique, à savoir l’intérêt qu’auraient les Etats-Unis à voir l’Europe réduire ses mesures de soutien autorisées relevant des catégories bleue et orange pour les rapprocher du plafond appliqué aux Etats-Unis en vertu du Cycle d’Uruguay. Néanmoins, étant donné que le soutien interne est fortement susceptible d’être transféré dans la catégorie verte dans le cadre de la réforme de la PAC, il pourrait être aisé d’atteindre cet objectif.

19. Dans ses dispositions plus détaillées, la proposition maintenait la catégorie bleue des « aides ayant le moins d’effet de distorsion », mais la plafonnait à une limite de 5% de la production intérieure à la fin de la période de mise en œuvre. La Rev.1 envisageait d’imposer un plafond aux paiements relevant de la catégorie bleue aux niveaux notifiés les plus récents et de les réduire ensuite de 50% sur cinq ans. Le projet des CE et des Etats-Unis proposait toutefois de réduire en 2004 la somme des paiements relevant des catégories bleue, orange et de minimis (réduits selon un pourcentage convenu) à un niveau « sensiblement inférieur » à la somme des paiements relevant de la catégorie bleue et de minimis ainsi que des engagements relatifs à la Mesure globale de soutien (MGS) consolidée finale du Cycle d’Uruguay. Aucune condition sur le traitement spécial et différencié n’a été mentionnée. Aucun ajustement n’a été annoncé pour la catégorie verte.

20. Le document n’a pas réglé d’autres questions clés, comme l’avenir de la « clause de paix », les considérations autres que d’ordre commercial, les initiatives sectorielles et les indications géographiques, mentionnées à la fin comme des « questions présentant un intérêt mais non réglées ». En outre, il y était stipulé que les règles et disciplines relatives au traitement spécial et différencié « devront être ajustées pour les pays qui sont des exportateurs nets importants de produits alimentaires ».

VIII. Réactions au texte conjoint des CE et des Etats-Unis et à la proposition du G-20

21. Le texte des CE et des Etats-Unis a été débattu dans une série de réunions informelles des chefs de délégation les 13 et 14 août 2003 ainsi qu’à des sessions qui se sont tenues entre le 18 et le 21 août 2003. Certains participants ont jugé que la proposition manquait d’ambition. En fait, une critique est souvent revenue sur le tapis, de manière officieuse : le projet semble avoir été conçu pour garantir le status quo des politiques de soutien au secteur agricole aux Etats-Unis et en Europe. D’autres participants ont jugé qu’en particulier les propositions sur l’accès aux marchés étaient trop exigeantes. Un grand nombre de pays en développement ont critiqué le manque de dispositions détaillées sur le traitement spécial et différencié et ont regretté que des questions les concernant de près – telles que la suppression de la clause de paix, les considérations autres que d’ordre commercial et les initiatives sectorielles - soient reléguées au rang de questions présentant un intérêt théorique.

22. Néanmoins, le Président a déclaré que le texte commun avait un effet « galvanisant » sur les négociations. En effet, il a inspiré plusieurs autres propositions présentées à la mi-août, respectant toutes le cadre fixé par les Communautés européennes et les Etats-Unis. Par ailleurs, la première révision du projet de texte ministériel rappelait beaucoup le libellé du texte conjoint des CE et des Etats-Unis.

23. La proposition alternative, très complète, présentée par un groupe de pays en développement membres du Groupe de Cairns et d’autres pays en développement - qui ont par la suite pris le nom de « G-20 » - a retenu une attention toute particulière.

24. Au sujet de l’accès aux marchés, le plan du G-20 énonçait des engagements de réduction sensiblement différents pour les pays industrialisés et les pays en développement. Pour les premiers, le même ensemble mixte de moyens de réduction a été repris, mais une obligation consistant à réduire la progressivité des tarifs a été ajoutée à l’approche des réductions tarifaires du Cycle d’Uruguay. Un plafond tarifaire a été introduit pour les pays membres développés, qui sont également tenus d’augmenter les contingents tarifaires et de réduire à zéro les tarifs contingentaires. Les pays en développement devraient seulement procéder à une réduction tarifaire selon l’approche utilisée pendant le Cycle d’Uruguay ; il n’y aurait aucune exigence de réduction en vertu de la formule suisse ni aucun engagement à améliorer l’accès par des contingents tarifaires. Des périodes de mise en œuvre plus longues seraient appliquées aux pays en développement, qui seraient aussi en mesure de désigner des produits spéciaux (comme dans la première révision). Un mécanisme de sauvegarde spéciale serait négocié pour ces pays.

25. L’approche du G-20 concernant le soutien interne ne s’appliquait en pratique qu’aux pays industrialisés. Elle exigeait une réduction du soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges par produits. Des diminutions plus importantes seraient exigées sur les produits bénéficiant actuellement d’un soutien supérieur à la moyenne et une réduction initiale minimale serait demandée au cours des 12 premiers mois de mise en œuvre. Selon la proposition du G-20, la catégorie bleue serait supprimée et la somme des mesures de soutien de minimis et relevant de la catégorie orange (MGS) serait réduite d’un pourcentage minimal. Les paiements de la catégorie verte seraient plafonnés et/ou réduits.

26. Dans le texte du G-20, les engagements sur les subventions à l’exportation étaient similaires à ceux de la première révision. La proposition du G-20 envisageait de les éliminer en deux étapes – la première portant sur les produits dont l’exportation présente un intérêt particulier pour les pays en développement. Des disciplines concernant les programmes de garantie de crédit à l’exportation et d’assurance ont également été envisagées, à l’instar des règles relatives aux opérations d’aide alimentaire. En outre, la proposition demandait de traiter l’érosion des préférences et de se pencher sur les préoccupations des membres ayant accédé récemment à l’OMC ainsi que des pays les moins avancés.

IX. D’autres propositions ont rapidement suivi

27. Le G-20 constituait la seule alternative globale au texte commun des CE et des Etats-Unis mais bon nombre de délégations ont avancé des propositions plus limitées, prenant pour la plupart les idées de Bruxelles et Washington comme point de départ.

28. Par exemple, le Honduras, le Nicaragua, le Panama et la République dominicaine ont présenté un document portant exclusivement sur le traitement spécial et différencié ainsi que sur l’accès aux marchés. Adoptant l’approche mixte pour les réductions tarifaires, le groupe s’est particulièrement concentré sur la progressivité des tarifs et a suggéré l’adoption d’une formule précise qui imposerait une diminution plus importante des tarifs sur un produit transformé si les tarifs existants sont supérieurs à ceux du produit non transformé. La proposition s’est également inspirée de la première révision en prévoyant d’étendre l’article 6.2 de l’Accord sur l’agriculture, qui exempte d’engagements de réduction les subventions pour le développement rural et pour le remplacement des cultures servant à fabriquer des drogues illicites dans les pays en développement. Le Kenya a présenté une proposition établissant des principes pour le traitement spécial et différencié qui sont proches, à certains égards, de ceux du document du G-20.

29. Les pays industriels, qui ont tendance à être sur la défensive dans les négociations sur l’agriculture, ont également proposé des alternatives au texte conjoint des CE et des Etats-Unis. Le Japon a mis l’accent sur les considérations autres que commerciales mais a déclaré qu’il se montrerait souple quant au soutien interne selon les résultats obtenus pour l’accès aux marchés. Il pourrait s’accommoder de l’approche mixte pour les réductions tarifaires, à condition d’avoir un résultat « équivalent » au résultat du Cycle d’Uruguay. Il a également demandé le renforcement des règles sur les restrictions et taxes à l’exportation.

30. La Bulgarie, la Corée, l’Islande, le Liechtenstein, la Suisse et le Taipei chinois [Note 6] pourraient accepter l’approche mixte pour autant que l’approche utilisée pendant le Cycle d’Uruguay demeure la règle et la formule d’harmonisation l’exception. Le groupe ne souhaitait aucun engagement d’augmentation des contingents tarifaires, ni aucun plafonnement des tarifs et demandait le maintien d’un mécanisme de sauvegarde spéciale. Il affirmait que ses programmes de soutien interne avaient eu peu d’impact sur les marchés mondiaux ; il estimait, par conséquent, que la catégorie bleue devait être maintenue et les critères de la catégorie verte rester inchangés.

31. La Norvège [Note 7] a présenté une simple formule de réduction du soutien interne. Elle a proposé que la somme des mesures de soutien relevant des catégories bleue et orange soit réduite à un pourcentage convenu (dans une fourchette), les produits destinés à l’exportation étant toutefois soumis à une réduction plus importante que ceux destinés à une consommation nationale. La Norvège était favorable aux propositions du G-20 concernant un traitement spécial et différencié dans ce domaine. Comme le G-20, elle a admis que les pays en développement devraient être autorisés à utiliser l’approche du Cycle d’Uruguay pour les engagements de réduction des tarifs : la Norvège pourrait tolérer l’approche mixte pour les pays industrialisés pour autant que cette approche autorise suffisamment de souplesse concernant les produits sensibles et que le mécanisme de sauvegarde spéciale soit maintenu.

32. De leur côté, les pays ayant accédé récemment ont également présenté des propositions sur l’agriculture afin que leurs situations particulières soient prises en compte. L’Albanie, la Croatie, la Géorgie, la Jordanie, la Moldova et l’Oman [Note 8] ont suggéré d’exempter les tarifs faibles des engagements de réduction, de prévoir des réductions tarifaires plus faibles et des périodes de mises en œuvre plus longues pour de nouveaux engagements. La Chine [Note 9] a également proposé des idées visant à garantir que les pays ayant accédé récemment bénéficient d’une plus grande flexibilité quant à l’octroi d’engagements supplémentaires sur l’accès aux marchés, outre ceux qu’ils ont concédés lorsqu’ils ont accédé à l’OMC.

X. Le Président du Conseil s’essaie à un nouveau projet pour Cancún

33. Le 24 août, le Président du Conseil a présenté un projet révisé de Texte ministériel pour Cancún [Note 10] qui propose un cadre parfaitement élaboré pour établir les modalités concernant l’agriculture.

34. En ce qui concerne les engagements relatifs au soutien interne, le Président est resté relativement proche du texte conjoint des Communautés européennes et des Etats-Unis. Il n’a pas retenu les réductions « par produits » qui avaient été proposées par le G-20. Il a également rejeté la proposition du G-20 consistant à imposer un plafond ou à réduire les paiements directs relevant de la catégorie verte. Les dispositions de la catégorie bleue sont elles aussi proches des idées de Bruxelles et de Washington, mais le Président a ajouté l’obligation de procéder à une réduction annuelle continue en pourcentage dans les limites de la catégorie bleue. Il a exempté les pays en développement de réduire leurs limites de minimis et a envisagé un traitement spécial et différencié supplémentaire sous forme de réductions plus faibles du soutien ayant des effets de distorsion des échanges. Il a prévu des avantages supplémentaires dans le cadre de l’article 6.2 de l’Accord sur l’agriculture et par le biais de la catégorie verte.

35. Au sujet de l’accès aux marchés, le Président a retenu l’approche mixte des Communautés européennes et des Etats-Unis pour les réductions de tarifs appliquées par les pays industrialisés. Il a demandé que la question de la progressivité des tarifs soit « effectivement traitée » sans avancer la moindre modalité. L’utilisation et la durée de la sauvegarde spéciale pour l’agriculture, puisqu’elles affectent les pays industrialisés, devaient continuer à faire l’objet de négociations.

36. Les pays en développement bénéficieraient d’un traitement spécial et différencié concernant l’accès aux marchés, en partie par le biais de réductions tarifaires moins importantes et de périodes de mise en œuvre plus longues. Deux approches différentes ont été proposées. La première repose uniquement sur des abaissements tarifaires moyens (et des réductions minimales) appliqués à trois groupes différents de lignes tarifaires. Le premier groupe comprendrait les produits « sensibles aux importations » et pourrait inclure les Produits spéciaux (PS) qui seront soumis à des réductions minimales et ne feront l’objet d’aucun nouvel engagement de contingent tarifaire. L’autre approche assujettirait les deuxième et troisième groupes de lignes tarifaires à des réductions calculées selon la formule suisse plutôt qu’à des réductions linéaires. Une sauvegarde spéciale pour l’agriculture serait établie à l’intention des pays en développement. Le texte du Président reprend l’idée des CE et des Etats-Unis selon laquelle les pays développés devraient s’engager à offrir l’accès en franchise de droits pour un certain pourcentage d’importations en provenance de pays en développement. Il a appelé les participants à « tenir compte » de l’importance de l’accès préférentiel, la même approche que celle adoptée dans la proposition commune des CE et des Etats-Unis.

37. À propos de la concurrence à l’exportation, le Président a retenu les deux catégories utilisées à la fois dans le document des CE et des Etats-Unis et dans celui du G-20. Par conséquent, les subventions à l’exportation pour les « produits présentant un intérêt particulier » pour les pays en développement seraient éliminées sur une période définie. Pour ce qui est des subventions à l’exportation pour les autres produits, le document du Président s’est référé au libellé de la Déclaration de Doha : envisager de réduire les montants budgétaires et les quantités prévus « en vue de leur retrait progressif », la date finale pour le retrait progressif de toutes les formes de subventions à l’exportation continuant à faire l’objet de négociations. Le parallèle entre les réductions des subventions à l’exportation et l’élimination ou la réduction des éléments causant une distorsion des échanges des crédits à l’exportation a été conservé. La même approche s’appliquerait aux activités des entreprises commerciales d’Etat exportatrices. Le document demandait également des négociations concernant le renforcement des règles sur les interdictions et les restrictions à l’exportation.

38. Entre autres éléments du traitement spécial et différencié relatif à la concurrence à l’exportation, le Président a mentionné que, dans le cadre des nouvelles disciplines concernant les crédits à l’exportation, des dispositions adéquates devraient être prévues pour les pays les moins avancés et les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires.

39. En général, les pays les moins avancés étaient exemptés de tout engagement de réduction. Le Président a fait remarquer qu’une liste de questions supplémentaires, dont celle de l’avenir de la « clause de paix », devait être abordée dans les travaux en cours sur les modalités.

XI. Cancún : l’agriculture n’est jamais à l’ordre du jour des négociations

40. Inévitablement, le texte du Président du Conseil a été attaqué de toutes parts aux réunions des chefs de délégation et du Conseil général les 25 et 26 août. Aux yeux du G-20 et de pays développés membres du Groupe de Cairns, ce texte n’allait pas assez loin concernant la garantie de l’élimination des subventions à l’exportation. L’Union européenne et les Etats-Unis se sont montrés insatisfaits parce que le texte demandait des réductions linéaires annuelles dans les limites de la catégorie bleue : d’autres ont considéré que les conditions relatives à la catégorie bleue n’étaient pas assez ambitieuses. Certaines délégations ont estimé que les pays en développement s’en tiraient à trop bon compte pour ce qui est des engagements relatifs à l’accès aux marchés. Malgré les critiques, le Président a refusé de faire d’autres amendements et le texte a été dûment transmis aux ministres.

41. Finalement, à la Conférence ministérielle de Cancún, l’agriculture a été traitée de manière très limitée. Très tôt, George Yeo, Ministre du commerce et de l’industrie de Hong-Kong, a été désigné pour être l’un des cinq facilitateurs chargés d’assister le Président de la Conférence, Luis Ernesto Derbez, Ministre mexicain des Affaires étrangères. M. Yeo s’est vu confier la responsabilité de diriger les consultations initiales sur l’agriculture. Les discussions ont été menées à plusieurs niveaux mais n’ont jamais mené à d’âpres négociations avec les principales parties prenantes. Cela est en partie dû à l’échec prématuré de la Conférence sur les Questions de Singapour avant que l’agriculture ne soit abordée sérieusement dans le processus du « Salon vert ».

XII. Le Président de la Conférence présente un nouveau projet

42. La réunion ministérielle a toutefois permis de mettre au point un nouveau projet de cadre pour établir les modalités dans le domaine de l’agriculture. Il s’inscrivait dans une révision globale du projet de Texte ministériel de Cancún publié le 13 septembre par le Président Derbez [Note 11] (PTM Rev.2).

43. Les conditions de réduction du soutien interne par les pays industrialisés ont été revues dans le PTM Rev.2 afin d’inclure une disposition permettant de plafonner la MGS par produits. Les conditions relatives aux versements relevant de la catégorie bleue n’ont pas été modifiées depuis la version du 24 août. Les réductions basées sur la somme de la MGS et des versements relevant de la catégorie bleue et de minimis ont en outre fait l’objet d’une réduction initiale minimale pendant la première année de mise en œuvre. Les critères de la catégorie verte ont été révisés pour veiller à ce que les mesures inclues aient des effets de distorsion « nuls ou, au plus, minimes » sur les échanges ou sur la production.

44. Tout en conservant la même approche mixte concernant les engagements en matière d’accès aux marchés pour les pays industrialisés, le PTM Rev.2 a introduit le concept d’une simple réduction tarifaire moyenne minimale pour tous les produits agricoles. Entre crochets, il a également proposé une flexibilité supplémentaire pour « un nombre très limité de produits à désigner sur la base de considérations autres que d’ordre commercial ». Ces produits aux tarifs élevés ne seraient pas soumis à l’engagement de ramener les tarifs à un maximum donné ou d’assurer un accès additionnel aux marchés – ils seraient toutefois soumis à la formule composite.

45. Le Président Derbez a adopté la formule du G-20 pour traiter la progressivité des tarifs ainsi que la proposition du groupe concernant une réduction minimale des tarifs contingentaires. Pour ce qui est de l’accès aux marchés, un traitement spécial et différencié a été octroyé par le biais d’une approche mixte dont la structure est proche de celle des pays développés, en reconnaissant explicitement l’importance des tarifs comme source de revenus et en tolérant plus clairement une période de mise en œuvre plus longue. L’examen du traitement des préférences devait reposer sur les dispositions proposées au paragraphe 16 de la Rev.1.

46. Le texte sur la concurrence à l’exportation demeurait inchangé quant au fond. Cependant, plutôt que de chercher à répertorier les produits dont l’exportation présente un intérêt particulier pour les pays en développement (ceux qui sont soumis à l’élimination des subventions à l’exportation) dans le cadre actuel, un inventaire devait être élaboré ultérieurement pour présenter les listes.

47. Le changement le plus important du nouveau texte est peut-être l’ajout d’une disposition visant à prolonger la clause de paix d’un certain nombre de mois convenu.

48.  En dehors du cadre agricole, après des consultations intensives menées par le Directeur général à Cancún, un texte couvrant l’initiative sur le coton a été introduit dans la Déclaration ministérielle. Ce texte, que beaucoup de pays considèrent comme une initiative du Bureau du représentant des Etats-Unis pour les questions commerciales internationales, a admis qu’il était urgent de prendre des mesures non seulement pour s’attaquer aux effets des subventions mais aussi à la distorsion des échanges sur les marchés du coton pour l’ensemble du secteur. Il a demandé à plusieurs groupes de négociation de Doha de travailler sur les fibres synthétiques ou artificielles, les textiles et les vêtements. Par ailleurs, il a appellé le Directeur général à procéder à des consultations avec les organismes internationaux compétents afin que les ressources soient orientées vers la diversification dans les économies où le coton représente une part importante du produit intérieur brut (PIB).

XIII.   Retour à Genève

49. Le texte sur l’agriculture du PTM Rev.2 n’a jamais été testé à Cancún, bien que le G-20 ait lancé sa propre proposition amendée, en coulisses peu après la publication du texte du Président. Les points de vue diffèrent beaucoup quant à ce qui aurait pu se produire si de réelles négociations avaient été engagées. Certains pensent qu’un compromis était proche ; d’autres estiment que les divisions fondamentales opposant le Groupe de Cairns et le G-20 au texte commun de l’Union européenne et des Etats-Unis, mais aussi aux pays en développement et à d’autres membres adoptant une position défensive en ce qui concerne l’agriculture, étaient plus profondes que jamais.

50. Quoi qu’il en soit, l’attention se porte sur désormais sur Genève puisque le Président du Conseil poursuit ses consultations pendant la période précédant la réunion du Conseil général au niveau des hauts fonctionnaires, qui aura lieu d’ici le 15 décembre. Bon nombre de participants proposent que le PTM Rev.2 constitue la base des travaux à poursuivre : dernièrement, lors du Sommet de la Coopération économique de la zone Asie–Pacifique (APEC) qui a eu lieu récemment, les ministres ont agi en ce sens, de même qu’un groupe de ministres africains se réunissant au Caire. L’Inde, notamment, a adopté une position différente, ainsi que l’Union européenne qui poursuit un examen général de sa position de négociation.

51. Pour sortir de l’impasse actuelle, plusieurs éléments semblent essentiels. Il faut notamment examiner dans quelle mesure les Etats-Unis, en particulier, peuvent accepter des engagements qui requièrent une modification substantielle de leurs programmes de soutien interne au secteur agricole. Il faut également vérifier si l’Union Européenne peut adhérer à des dispositions signifiant un engagement clair en faveur de l’éventuelle élimination progressive de toutes les subventions à l’exportation. En définitive, il est évident que pour accepter de tels engagements, Bruxelles et Washington attendront des pays en développement – en tout cas, les plus avancés d’entre eux - des engagements significatifs concernant l’accès aux marchés. Par ailleurs, il sera nécessaire d’apporter des réponses adéquates à l’initiative sur le coton - que ce soit dans le cadre ou non des négociations sur l’agriculture. L’UE a néanmoins précisé qu’il ne serait pas possible d’obtenir des résultats hors des négociations générales sur l’agriculture. Il s’agissait justement là des principales questions identifiées par le Président du Conseil dans le rapport qu’il a présenté à la réunion informelle des chefs de délégation, le 18 novembre 2003.

52. Au début de la deuxième série de consultations du Président, le 20 novembre, le G-20 a présenté son projet de compromis en matière d’agriculture, qui avait déjà été formulé de manière informelle à Cancún mais n’avait jamais fait l’objet d’un débat collectif entre ministres. La proposition sollicitait un plafonnement plus bas des versements relevant de la catégorie bleue (2,5% au lieu des 5% proposés par le texte PTM Rev.2) et des disciplines plus strictes concernant l’étendue de la catégorie verte. Elle demandait également de garder sur la table des négociations les réductions de la MGS par produits. S’agissant de l’accès aux marchés, le G-20 privilégie une modification de la « formule composite » du document PTM Rev.2 pour les réductions tarifaires et propose, à la place, de revenir à l’approche exclusive du Cycle d’Uruguay pour les pays en développement, comme l’a fait le Président du Cosneil dans son projet de déclaration du 24 août. Concernant les subventions à l’exportation, le G-20 souhaite que les pays s’engagent à négocier une date précise pour leur totale élimination.

53. Toutefois, il faut garder à l’esprit que même si le texte cadre peut être achevé dans les mois à venir, il ne s’agit que d’un cadre. Les modalités pour les négociations agricoles ne seront véritablement finalisées que lorsque des chiffres précis pour les engagements de réduction et des dates de mise en œuvre claires seront ajoutés. Ceci ne sera ni facile, ni rapide. Même si cela était le cas, la présentation de projets de listes et les négociations qui suivront dureront de nombreux mois. Cela semble de mauvais augure pour l’espoir à nouveau exprimé de voir les négociations se terminer avant le 1^er janvier 2005, l’échéance convenue à Doha.