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L'administration et la mise en oeuvre de l'Accord sur l'évaluation en douane de l'OMC

Introduction

L'administration de l'Accord

La mise en oeuvre de l'Accord

A) Les délais de mise en oeuvre

B) Les réserves à certaines obligations

C) L'assistance technique

 

I. Introduction

1. L'Accord de l'OMC sur la mise en Suvre de l'article VII du GATT de 1994 (plus communément appelé Accord sur l'évaluation en douane) (note 1) est entré en vigueur le 1er janvier 1995 en même temps que les autres accords négociés durant le Cycle d'Uruguay. Il est venu remplacer - sans véritablement le modifier sur le fond - l'Accord relatif à l'évaluation en douane qui avait été signé par 40 parties contractantes en 1979 dans le cadre des négociations du Tokyo Round.

2. Lors du Cycle d'Uruguay, l'établissement d'un accord séparé sur la question de l'évaluation en douane avait été jugé nécessaire afin de préciser les règles inscrites dans l'article VII du GATT de façon à garantir une plus grande harmonisation des différentes méthodes nationales d'évaluation des marchandises à la frontière et d'ainsi augmenter la prévisibilité des législations auxquelles les négociants internationaux seraient confrontés.

3. L'objet de la présente Note de synthèse est de faire un rapide constat de la situation de l'Accord six ans après son entrée en vigueur, notamment sur le plan de son administration et de sa mise en Suvre.

II. L'administration de l'Accord

4. Le texte de l'Accord sur l'évaluation en douane prévoit, en son article 18, la création de deux institutions distinctes pour en assurer l'administration:

· Un Comité de l'évaluation en douane, qui est un organe subsidiaire de l'OMC et qui est composé des représentants de tous les Membres de l'Organisation ainsi que de certaines Organisations internationales actives dans le domaine de l'évaluation en douane à titre d'observateurs. Le Comité de l'évaluation en douane sert de forum aux Membres pour leurs consultations et a pour mission (article 23) de procéder, une fois l'an, à un examen complet de la mise en Suvre de l'Accord. Depuis le 8 mai dernier, la présidence du Comité incombe à M. Remo Moretta (Australie).

· Un Comité technique de l'évaluation en douane, rattaché institutionnellement au "Conseil de coopération douanière" aujourd'hui devenu l'Organisation mondiale des douanes (OMD). Sa composition et ses attributions sont décrites de façon précise à l'Annexe II de l'Accord. Mais on retiendra surtout que le Comité technique a pour tâche de garantir une uniformité dans l'interprétation des définitions techniques et du fonctionnement quotidien des règles de l'évaluation en douane définies dans l'Accord de l'OMC. Il produit chaque année des rapports concrets sur ces aspects. Chaque Membre de l'OMC siège de plein droit au sein du Comité technique tandis que l'OMC elle-même, en tant qu'institution, y dispose d'un statut d'observateur au même titre que les pays qui aujourd'hui sont Membres de l'OMD sans l'être encore de l'OMC. (note 2)

5. Le Comité de l'évaluation en douane est tenu, par le texte de l'Accord, de se réunir "au moins une fois l'an". Dans les faits, et depuis 1995, le Comité s'est en moyenne réuni en sessions officielles trois ou quatre fois par année. La dernière réunion officielle du Comité s'est tenue le 21 juillet dernier tandis que la prochaine est d'ores et déjà planifiée pour le 7 novembre 2000, autrement dit, au lendemain même du séminaire de l'ACICI consacré aux enjeux de l'Accord sur l'évaluation en douane pour les Pays les moins favorisés. Trois sujets ont particulièrement occupé le Comité lors de sa dernière réunion formelle:

· La question de la prolongation des délais pour la mise en Suvre de l'Accord dans certains pays en développement, question sur laquelle nous revenons ci-après.

· Le nouveau concept d'assistance technique en matière d'évaluation en douane élaboré par les Communautés européennes, sur lequel nous revenons également ci-après.

· Un différend datant de novembre 1998 et non encore résolu opposant l'Inde aux Communautés européennes relatif aux valeurs standards (standard values) que les Européens appliquent à certains produits.

6. De façon à ce que l'Accord fonctionne bien, il est indispensable que chaque Membre soit aussi précisément et aussi complètement informé de la législation en matière d'évaluation en douane de ses partenaires commerciaux comme de leurs éventuels changements. C'est pourquoi il est imposé aux Membres de l'OMC (article 22) une obligation de notification de tous changements intervenant dans leur réglementation en matière d'évaluation en douane. A l'heure actuelle et depuis 1995, près de 120 notifications sont parvenues au Secrétariat de l'OMC pour faire état d'un changement de législation en matière d'évaluation en douane. Dans son rôle d'administrateur de l'Accord, le Comité examine chaque année la conformité de l'édifice juridique de certains Membres de l'OMC dans le domaine de l'évaluation en douane. C'est ainsi que durant l'année 1999, les réglementations de neuf Membres ont été analysées: Gabon, Israël, Maroc, Namibie, Panama, République tchèque et, partiellement, Brésil et Roumanie.

III. La mise en oeuvre de l'Accord

7. Si elle préoccupe l'ensemble des Membres de l'OMC, la mise en Suvre de l'Accord sur l'évaluation en douane pose particulièrement problème aux Pays en développement (PVD) et aux Pays les moins avancés (PMA) (note 3). Conscients des difficultés que rencontreraient certains de ces pays - notamment dans le changement du mode de calcul de la valeur en douane que prévoit l'Accord (note 4) - les négociateurs s'étaient entendus sur le fait que trois facilités devaient être accordées aux Membres les moins favorisés de l'Organisation:

· Des délais plus longs pour l'application pleine et entière de l'Accord dans les PVD / PMA qui le souhaitent.

· La possibilité pour les PVD / PMA qui en feraient la demande - et avec l'accord des autres Membres - d'émettre des réserves temporaires sur certaines obligations de l'Accord.

· Une assistance technique efficace entre les Membres industrialisés et les PVD / PMA qui en feraient la demande.

 

A) Les délais de mise en Suvre

8. L'Accord prévoit trois types de délais de mise en Suvre pour les PVD et les PMA qui, au 12 avril 1979, n'étaient pas encore Membres du GATT; autrement dit pour ceux qui n'étaient pas partie à l'Accord relatif à l'évaluation en douane issu du Tokyo Round, ce qui de fait réunit la grande majorité des actuels PVD et PMA Membres de l'OMC:

· L'article 20.1 prévoit, pour ce qui est de l'application pleine et entière de l'Accord par les PVD / PMA un délai de mise en Suvre de 5 ans à compter de la date à laquelle l'Accord a été signé par le Membre en question.

· En sus de la disposition précédente, l'Annexe III.1 prévoit pour les Membres qui auraient rencontré des difficultés particulières et dont la demande aurait été acceptée, un délai de mise en Suvre supplémentaire de 3 ans.

· Pour ce qui est exclusivement de l'application des dispositions de l'Accord relatives à la "méthode calculée" (note 5), l'article 20.2 prévoit un délai de mise en Suvre de 3 ans pour les PVD / PMA à partir de la date à laquelle l'ensemble des autres dispositions de l'Accord sont appliquées.

9. L'existence de ces trois types de délais a pour conséquence qu'à l'heure actuelle les Membres de l'OMC n'appliquent pas tous rigoureusement les mêmes dispositions de l'Accord sur l'évaluation en douane. Ainsi, et outre les pays industrialisés qui appliquent l'entier de l'Accord, on trouve quatre catégories de pays (voir l'Annexe 1 à la présente Note pour la liste des pays relevant de ces quatre catégories):

· Les Membres qui n'appliquent pas l'Accord car étant toujours au bénéfice du délai de mise en Suvre de 5 ans prévu à l'article 20.1 (23 Membres).

· Les Membres dont le délai de 5 ans au titre de l'article 20.1 est expiré mais qui ont obtenu ou fait la demande d'un délai supplémentaire au titre de l'Annexe III.1 (11 Membres).

· Les Membres qui appliquent l'Accord mais qui ont recouru à une période supplémentaire de 3 ans pour appliquer la méthode de la valeur calculée au titre de l'article 20.2 (19 Membres).

· Enfin, les Membres qui n'ont présenté aucune notification (25 Membres).

 

B) Les réserves à certaines obligations

10. Les alinéas 2, 3 et 4 de l'Annexe III de l'Accord, prévoient que les PVD / PMA pourront, avec l'accord exprès des autres Membres, émettre des réserves à l'encontre de certaines dispositions techniques de l'Accord. Ainsi, l'alinéa 2 autorise les PVD / PMA qui en font la demande à conserver durant une période transitoire limitée leur système de valeurs minimales (note 6). Les alinéas 3 et 4 quant à eux prévoient la possibilité de réserves à l'endroit de la méthode déductive et de la méthode de la valeur calculée, notamment pour ce qui est de l'ordre dans lequel ces méthodes seront appliquées.

11. Comme dans le cas des délais de mise en Suvre, la possibilité d'émettre des réserves à l'encontre de certaines dispositions de l'Accord a pour conséquence d'en favoriser un fonctionnement "à deux vitesses". Au 26 avril 2000, 4 Membres avaient émis des réserves au titre de l'alinéa 2 et 19 autres Membres en avaient fait autant au titre des alinéas 3 et 4 de l'Annexe III (voir l'Annexe 2 à la présente Note pour la liste des pays relevant de ces deux catégories).

C) L'assistance technique

12. Le bon fonctionnement et la pleine application de l'Accord sur l'évaluation en douane est d'une importance toute particulière dans les PVD / PMA car chez eux, outre de contrôler le niveau des importations, ce qui leur permet de protéger certains secteurs de leur production nationale, l'application de droits de douane sur les marchandises importées est également une importante source de revenu (note 7). On comprend mieux dès lors pourquoi ces derniers s'octroient diverses garanties dans la détermination de la valeur des marchandises qui entrent sur leur territoire - comme par exemple le recours à des sociétés privées d'inspection - de façon à éviter la "sous-évaluation" des marchandises.

13. Mais cela ne saurait constituer une solution à long terme pour ces pays et l'Accord prévoit en son article 20.3 que des programmes d'assistance technique visant à rendre les PVD / PMA autonomes dans la gestion de leurs douanes devront être mis en place sur une base bilatérale ou régionale entre les pays en développement qui en feront la demande et les Membres développés de l'OMC (note 8).

14. Durant les premières années de fonctionnement de l'Accord, divers programmes d'assistance technique ont été élaborés, singulièrement sur un plan régional. On peut ainsi citer les programmes de l'Espagne en faveur des pays latino-américains, de l'Autriche en faveur de l'Afrique anglophone, de la France en Afrique francophone ou encore des Etats-Unis pour les pays des Caraïbes. D'autre part, des programmes d'assistance technique existent également dans le cadre d'accords commerciaux régionaux tels l'APEC (développé par les Etats-Unis, le Canada, la Nouvelle Zélande et l'Australie), l'ASEAN (programme financé par le Japon) ou encore dans le cadre des accords de Lomé en faveur des pays ACP (programme financé par l'Union européenne).

15. En mai 1997 déjà, le Comité de l'évaluation en douane de l'OMC a reçu mandat de développer ses activités en matière d'assistance technique. Sa première action a alors été d'analyser l'opportunité et l'efficacité des divers programmes régionaux ou bilatéraux d'ores et déjà en place. Mais dès octobre 1997, le Comité s'est aperçu qu'il s'agissait désormais de mieux cibler l'assistance technique sur les besoins effectifs des PVD et des PMA. Un questionnaire (request for information) a alors été élaboré dans lequel les Membres étaient invités à faire part des difficultés spécifiques qu'ils rencontraient dans la mise en Suvre de l'Accord sur l'évaluation en douane. En mai 1998, le Comité a pris acte d'une première analyse des questionnaires et c'est dans le même temps que l'OMC a lancé son "Programme d'assistance technique en matière d'évaluation en douane". Face à la multiplication des acteurs délivrant de l'assistance technique, il a ensuite été décidé de poursuivre l'analyse des questionnaires de façon à déterminer qui, de l'OMC, des autres Organisations internationales ou des Membres industrialisés serait le mieux à même de répondre aux besoins spécifiques des PVD et des PMA. C'est dans cet esprit qu'en novembre 1998 le Comité a demandé au Secrétariat de produire une checklist précise des activités prioritaires d'assistance technique pour chaque Membre en développement. C'est également à cette période que le Comité a décidé d'augmenter les échanges d'information avec d'autres Organisations actives dans le domaine de l'évaluation en douane de façon à mieux coordonner leurs activités respectives (note 9). Durant les sessions de 1999, le Comité a poursuivi son analyse des domaines dans lesquels une coopération accrue avec les autres Organisations internationales pouvait être établie, invitant même la Banque interaméricaine de développement à faire une présentation en son sein.

16. Mais le dernier développement marquant en matière d'assistance technique est sans conteste la présentation des Communautés européennes dans le cadre de la session officielle du Comité du 14 juin 2000 relative à son "Projet d'assistance technique en matière d'évaluation en douane". Ce document a par la suite fait l'objet de consultations informelles menées sous les auspices du Secrétariat et dont les conclusions ont été rendues publiques par le Président du Comité sur l'évaluation en douane lors de sa dernière session le 21 juillet 2000. Les points suivants - qui ont fait l'objet d'une vaste acceptation par les Membres - sont à retenir du projet avancés par la Communauté européenne:

· Il convient aujourd'hui de relancer efficacement les activités du Comité de l'évaluation en douane en matière d'assistance technique.

· Il est urgent de développer la coordination avec les autres Organisations internationales en matière d'assistance technique de façon à en augmenter l'efficacité.

· L'assistance technique doit répondre à la demande des pays concernés (demand-driven) et c'est pourquoi une véritable évaluation des besoins (needs assessments) est indispensable.

· Quant au financement des programmes d'assistance technique, il est réaffirmé le principe selon lequel un financement est toujours plus aisé à trouver lorsqu'un projet concret est avancé que dans le cadre de financements globaux et abstraits. C'est pourquoi l'accent doit être mis sur la définition des contenus des programmes d'assistance technique (note 10).

· Quant aux bénéficiaires de l'assistance technique enfin, la Communauté européenne réaffirme le principe selon lequel tous ceux qui en ont réellement besoin doivent pouvoir y avoir accès, "qu'ils aient signé l'Accord il y a 10 mois ou il y a 10 ans". L'important dans ce cadre étant surtout de bien définir les besoins.

17. Tous ces programmes ont-ils été efficaces et ont-ils véritablement aidé les PVD / PMA à mettre en Suvre l'Accord sur l'évaluation en douane? Que reste-t-il à faire en priorité pour assister ces pays en la matière et avec quels moyens? C'est précisément à ces questions que le séminaire de l'ACICI tentera d'apporter des éléments de réponse.

Note 1 : Pour un descriptif des principales dispositions de l'Accord, voir la Note de synthèse de l'ACICI L'évaluation en douane de février 2000. (retour texte)

Note 2 : Aujourd'hui, l'OMD compte 153 Etats Membres tandis que l'OMC n'en dénombre que 138. Il est intéressant de relever que 4 pays sont actuellement Membres de l'OMC sans l'être de l'OMD: Bahreïn, Costa Rica, El Salvador et Honduras. (retour texte)

Note 3 : Lors de la préparation de la Conférence ministérielle de Seattle en 1999, certains pays en développement ont présenté des propositions ayant trait à divers points de l'Accord sur l'évaluation en douane. Ces propositions vont de l'amendement de l'Accord à l'adoption de dispositions rendant ce dernier plus facile à appliquer. Voir à ce propos le document de l'OMC WT/GC/W/227 du 5 juillet 1999. (retour texte).

Note 4 : Une bonne centaine de pays (dont beaucoup de PVD / PMA) utilisaient - et utilisent encore pour certains - la Définition de la valeur de Bruxelles (Brussels Definition of Value) dans la détermination du prix sur la base duquel les droits de douane seront perçus lors du passage de la frontière des marchandises. Les Etats-Unis, l'Australie, le Canada et la nouvelle Zélande toutefois utilisent de longue date une autre méthode d'évaluation du prix, méthode qui s'est finalement imposée dans le cadre de l'Accord sur l'évaluation en douane de l'OMC et à laquelle l'ensemble des Membres de l'organisation doivent désormais se conformer entraînant ainsi dans de nombreux pays des efforts d'adaptations en terme de formation des fonctionnaires des douanes notamment. (retour texte)

Note 5 : La règle générale de l'Accord, définie en son article 1er, est que la détermination du prix des marchandises sur la base duquel les droits de douane seront perçus doit se faire selon la méthode de la valeur transactionnelle. Si un Etat ne dispose pas de tous les éléments pour déterminer cette valeur transactionnelle, il pourra alors faire usage de l'une des quatre autres méthodes prévue par l'Accord mais dans un ordre bien défini. Autrement dit, il ne pourra utiliser une méthode que si la précédente dans la liste est inutilisable: 1) méthode de la valeur transactionnelle; 2) méthode comparative; 3) méthode déductive; 4) méthode de la valeur calculée; 5) méthode de dernier recours. Voir la Note de synthèse de l'ACICI de février 2000 pour un descriptif succinct de chacune de ces méthodes. (retour texte)

Note 6 : Malgré le fait que les prix minimums dans le cadre de l'évaluation monétaire des produits à l'importation ne sont pas acceptés par l'Accord. (retour texte)

Note 7 : Selon les pays en développement, on estime que 45 à 65% des recettes publiques en sont issues. (retour texte)

Note 8 : Dans une communication du Kenya du 6 août 1999 au nom du Groupe africain, celui-ci a déclaré que l'assistance technique fournie à ces pays n'était pas suffisante pour palier aux déficiences institutionnelles et humaines (WT/GC/W/301). (retour texte)

Note 9 : Il s'agissait des organisations suivantes: Banque africaine de développement, Banque asiatique de développement, Banque européenne de reconstruction et de développement, Banque interaméricaine de développement, FMI, CNUCED, Banque mondiale et OMD. (retour texte)

Note 10 : Certains Membres en développement ont par exemple avancé qu'il serait utile de mieux différencier les programmes d'assistance technique de ceux visant à la création des capacités (capacity building). (retour texte)

Annexe 1 :

Membres au bénéfice de délais de mise en oeuvre au 26 avril 2000 selon le document de l'OMC G/VAL/2/Rev.10/Corr.2

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Annexe 2 :

Membres ayant émis des réserves de mise en oeuvre au 26 avril 2000 selon le document de l'OMC G/VAL/2/Rev.10/Corr.2

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