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Rapports de séminaires
Améliorer l'accès des pays en développement au Mécanisme de règlement des différends de l'OMC
(tenu au Centre William Rappard de Genève le 25 février 2000)
Les éléments fondamentaux du Mécanisme de règlement des différends de l'OMC
Les besoins des PMF en relation avec le MRD
1. Suite à la demande de plusieurs Pays les moins Favorisés (PMF) (note 1) et dans le cadre de ses activités d'assistance, l'ACICI, en collaboration avec l'OMC, a tenu le 25 février 2000 un forum portant sur l'amélioration de l'accès des pays en développement au Mécanisme de règlement des différends (MRD) de l'OMC.
2. Le forum a couvert les points suivants:
- Les éléments fondamentaux du MRD.
- Les besoins des PMF en relation avec le MRD.
- Le rôle du secteur privé.
- Le projet de "Advisory Centre on WTO Law" (Centre de conseil juridique sur les questions liées à l'OMC).
II. Les éléments fondamentaux du Mécanisme de règlement des différends de l'OMC
3. Le MRD est important:
- En tant qu'aspect du droit de l'OMC visant à promouvoir la croissance économique et par là même, les Droits de l'Homme, la liberté individuelle, la non-discrimination, la prééminence du droit et les changements progressifs.
- En tant qu'instrument de politique commerciale servant à ouvrir l'accès à de nouveaux marchés.
- En tant qu'instrument légal au service du respect et du développement progressif du droit contenu dans les Accords de l'OMC.
4. Les quatre principales étapes du processus de règlement des différends sont les suivantes:
i. L'approche politique, faite de consultations et de médiations entre les parties au litige qui dans la pratique a prouvé être un moyen efficace de résoudre les différends.
ii. Les procédures quasi juridictionnelles des Groupes spéciaux qui s'étendent sur une période de temps restreinte et qui, pour des PED ne disposant que de peu de ressources humaines, peuvent dès lors engendrer des difficultés.
iii. La procédure devant l'Organe d'appel, à nouveau limitée à une période de temps restreinte.
iv. Le contrôle multilatéral de l'application des décisions.
5. Quant à l'implication des PED dans le MRD, il a été noté qu'ils avaient été plaignants dans plus de 50 cas et "répondants" dans plus de 60 sur un total de 189 différends depuis la création de l'OMC. Dans 16 cas, des PED se sont plaints directement des pratiques commerciales d'autres PED mais il a été plus fréquent que les PED interviennent dans un différend en tant que tierce partie. Cette implication croissante des PED est saine en ce sens qu'elle démontre leur intérêt à protéger les droits issus des Accords de l'OMC et ce, malgré leur manque de ressources en comparaison avec les pays industrialisés. Il a été relevé également que les stricts délais imposés par les procédures des Groupes spéciaux et des Organes d'appel sont particulièrement contraignants pour les PED. Cette approche efficace toutefois - même du point de vue des PED - demeure préférable aux interminables procédures du GATT et d'autres courts internationales.
6. Les dispositions spéciales en faveur des PED du Mémorandum d'accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends n'ont pas vraiment d'effet car, étant des clauses de l'effort maximal, elles ne contiennent que peu de substance. Il est intéressant de noter que sous l'OMC, compte tenu de son champ d'activités plus large que celui du GATT, il y a désormais des formes alternatives de règlement des différends dont par exemple les procédures au sein de l'OMPI pour les questions de propriété intellectuelle ou les nombreux Accords bilatéraux de règlement des différends dans le domaine des investissements. Ces dernières ont l'avantage d'être confidentielles mais tout de même contraignantes. En outre, le Mémorandum d'accord sur le MRD prévoit la possibilité d'avoir recours à des tribunaux arbitraux pour régler des différends, même si cette disposition n'a pas encore été utilisée.
7. Il a été identifié les différentes formes sous lesquelles les PED pouvaient être assistés dans leur usage du MRD. Du conseil juridique peut être obtenu au sein même du Secrétariat de l'OMC mais de façon très limitée et ne permettant qu'une approche succincte des cas dès lors que l'OMC ne dispose pas des ressources nécessaires pour assister un PED dans l'ensemble d'une procédure, ni en tant que plaignant, ni en tant répondant. L'usage d'études d'avocats privées (voir ci-après section IV) ou celui du Advisory Centre on WTO Law (voir section V) a aussi été mentionné, comme l'ont été les séminaires régionaux organisés par l'OMC ou la CNUCED. La solution idéale toutefois serait évidemment celle d'augmenter l'expertise nationale des PED par de la formation et des stages.
III. Les besoins des PMF en relation avec le MRD
8. Sur la base de l'expérience personnelle des participants, les points suivants ont été relevés:
i. Un recours aisé au MRD par l'ensemble des Membres de l'OMC - et particulièrement par les PED - est très important car il constitue un bon moyen d'atteindre de nombreux objectifs tels par exemple l'amélioration de l'accès aux marchés ou le perfectionnement et le renforcement des dispositions contenues dans les Accords de l'OMC. En ce sens, les différends opposant deux pays en développement sont également intéressants, bien que dans ces cas la dimension "accès aux marchés" soit souvent moins importante.
ii. La prévention des différends est importante. Dans cet esprit, les participants ont insisté sur la nécessité de rédiger des accords dépourvus autant que possible d'ambiguïtés pouvant faire l'objet d'interprétations divergentes. Beaucoup de différends surgissent du fait de textes pauvres ou délibérément vagues.
iii. La disposition sur l'interprétation des Membres faisant autorité n'a pas été utilisée jusqu'à présent. Elle devrait pourtant être considérée comme un bon moyen de prévenir ou de régler des différends.
iv. Pour les pays en développement, le manque d'expertise spécifique sur le sujet est un obstacle majeur. De l'assistance extérieure - de la part de l'OMC, du Advisory Centre on WTO Law ou du secteur privé - leur est donc essentielle bien qu'il fut reconnu dans le même temps que cette dernière devrait, dans le long terme, viser à former des experts dans les PED directement. Il a été reconnu également que les séminaires de l'OMC, de la CNUCED et de l'ACICI sur le sujet sont utiles. Le manque évident de moyens mis à disposition par le Secrétariat de l'OMC pour conseiller les PED sur le MRD a été jugé regrettable, bien qu'il fut également admis que pour des raisons évidentes de neutralité, le Secrétariat ne pouvait se substituer à un Etat dans le cadre d'un différend porté devant le MRD. Des solutions alternatives pourraient toutefois être envisagées sous la forme de services fournis par le Secrétariat mais bénéficiant d'un statut "autonome". De façon générale, les trois principaux moyens de délivrer de l'assistance mentionnés ci-dessus ne s'excluent pas entre eux.
v. Les décisions des Groupes spéciaux et des Organes d'appel, par leur interprétation des Accords, ont pour effet de modifier les droits et obligations des Membres de l'OMC. Ceci a pour conséquence un développement constant de la jurisprudence dans le cadre de l'OMC.
vi. Les dispositions relatives aux mesures de rétorsion sont insatisfaisantes en ce sens qu'elles laissent au seul plaignant le soin de choisir les produits sur lesquels il entend, à hauteur de la somme admise, faire peser les mesures compensatoires. Ceci a pour effet de provoquer des distorsions commerciales et peu mener à "l'effet carrousel" dès lors que des produits différents peuvent être visés successivement sur de courtes périodes de temps. Il a également été souligné la nécessité pour l'Organe de règlement des différends d'établir - ou d'approuver - les détails des décisions des Groupes spéciaux ou des Organes d'appel qui devraient entres autres contenir une disposition relative à la fin des mesures de rétorsion.
vii. Il est important d'éviter autant que faire se peut la politisation des procédures au sein du MRD même si aujourd'hui la réalité nous enseigne que l'intérêt - notamment de la part des ONG - pour les différends commerciaux est grandissant. Plus de transparence et plus d'informations délivrées vers l'extérieur seraient peut-être utiles. Comme le seraient des rapports plus simples, plus courts et plus aisés à lire de façon à les rendre plus facilement compréhensibles du grand public.
viii. Des arrêts faisant autorité sont essentiels. Compte tenu de la complexité de la plupart des cas, il serait opportun d'envisager l'introduction de "professionnels" dans les Groupes spéciaux.
9. Dans le cadre d'un différend commercial, lorsque l'on se lance dans la défense de ses intérêts - que ce soit comme plaignant, comme défendant ou comme tierce partie - la solution idéale est bien sûr de pouvoir compter sur sa propre expertise nationale. Hélas, pour les pays en développement (comme parfois pour les pays industrialisés) une telle expertise est rarement disponible et une des solutions est alors d'avoir recours à un conseil juridique privé. Parmi les éléments qui devraient inciter à s'adjoindre les conseils de consultants privés, il faut retenir les trois suivants:
- L'importance de l'affaire, sur le plan politique et/ou économique. Une affaire de grande importance peut justifier la dépense engendrée par l'emploi de consultants privés et, lorsque des intérêts commerciaux centraux sont en jeu, un financement du secteur en cause lui-même peut aussi être envisagé bien qu'il soit important que le contrôle final de la procédure demeure du ressort gouvernemental.
- La complexité de l'affaire. Lorsque des recherches approfondies sont nécessaires et engendreraient un blocage des maigres ressources humaines disponibles, une assistance du secteur privé peut s'avérer utile. Comme elle peut l'être lorsque des connaissances spécifiques d'un sujet précis sont nécessaires (p.ex. anti-dumping) ou d'un marché spécifique (p.ex. les Etats Unis).
- L'importance de gagner l'affaire. Quand un cas est limite, il peut être avantageux pour un gouvernement d'avoir un conseil juridique externe à "blâmer" en cas de perte de l'affaire; idem lorsque l'on cherche à perdre délibérément une affaire de façon à provoquer des changements internes.
10. Lors du choix pour un conseil juridique ou un consultant extérieur, il est important, compte tenu de la complexité du droit de l'OMC, de s'assurer que les personnes approchées soient pourvues d'une expérience adéquate de l'OMC, de compétences professionnelles reconnues, de talents d'avocat et de connaissances fondamentales des mécanismes économiques. Lorsque l'affaire qui nous préoccupe met aux prises un grand pays développé, il est alors avantageux que le conseiller juridique que l'on choisit ait au préalable fait partie des délégations officielles de ce pays. Les connaissances linguistiques doivent également être prises en compte, particulièrement lorsque des recherches sur un marché bien particulier doivent être menées. De façon générale, il est conseillé d'établir avec un conseil juridique des relations suivies qui permettront par la même occasion de développer petit à petit des compétences internes. En fait, il est souvent souhaitable que les recherches soient menées par un conseil juridique privé tandis que la présentation et la plaidoirie du cas devraient ensuite être laissées à un fonctionnaire.
11. Les avocats et les consultants spécialisés dans le MRD de l'OMC se trouvent principalement dans trois villes: Genève, Washington et Bruxelles. Genève est souvent privilégiée puisque les délégations et l'OMC elle-même s'y trouvent. Washington est particulièrement avantagée lorsque les différends concernent les Etats Unis et Bruxelles lorsqu'ils impliquent l'Union européenne.
12. Les coûts pour s'adjoindre les services d'un conseil juridique privé varient entre 200 et 450 US$ de l'heure, selon l'expérience et l'ancienneté de la personne en charge du dossier. En plus de cela, les frais administratifs (téléphone, courrier), les frais de transport (en business class) et les frais d'hôtel sont également facturés. Dans le choix d'un conseil juridique privé, il peut être prudent de demander des devis comparatifs détaillés aux différentes études de la place ou de négocier un plafond des dépenses. Il peut également être avisé de négocier des tarifs préférentiels, spécialement lorsque l'on a le projet de développer des relations durables avec une étude. De fait, un bureau genevois offre d'ores et déjà des consultation préalables gratuites pour les PMA.
V. Le projet de Centre de conseil juridique sur les questions liées à l'OMC ( Advisory Centre on WTO Law )
13. Le 1er décembre 1999, 29 Membres de l'OMC ont signé l'Accord établissant le Centre de conseil juridique sur les questions liées à l'OMC. Le Centre est ouvert à tous les Membres de l'OMC ainsi qu'à ceux qui sont en passe d'adhérer à l'organisation, soit par signature de l'Accord avant le 31 mars 2000, soit, par la suite, au travers d'une procédure d'adhésion. L'Accord entrera en vigueur dès qu'il aura été ratifié par 20 Membres et que les engagements de financement dépasseront les 12 millions de US$. L'objectif est que le Centre soit opérationnel vers la fin de l'an 2000 déjà. Il sera établi à Genève mais demeurera indépendant de l'OMC et aura un Directeur exécutif, quatre juristes spécialisés ainsi que du personnel administratif.
14. Les Membres industrialisés font une contribution minimale de 1 million de US$ au fonds du Centre. Les Membres des PED et des économies en transition contribuent au fonds selon leur capacités respectives et les PMA ne sont tenus de verser aucune contribution.
15. Le Centre fournira de la formation (stages et séminaires) et de l'assistance juridique (tout au long des procédures du MRD) à ses membres ainsi qu'à tous les PMA. Les services du Centre seront accordés en priorité aux PMA (bien qu'il faille relever qu'à ce jour, pas un seul différend - ni sous le GATT, ni sous l'OMC - n'a impliqué de PMA). Les honoraires de base pour l'assistance juridique seront de 250 US$ de l'heure, avec des réductions pour les PED et pour les PMA. Les PMA payeront 25 US$ de l'heure, soit une réduction de 90%. Le Centre aura la possibilité de mandater des juristes spécialisés - par exemple sur la législation anti-dumping - lorsque cela sera nécessaire. Une préoccupation clé du Centre sera toutefois de développer des compétences au sein même des PED et des PMA.
16. Le message clé qui est issu du forum a été de dire que pour que les PMF aient efficacement accès au MRD il leur fallait de l'assistance technique et financière en la matière. La nature complexe du mécanisme fait que les modalités concrètes de l'assistance extérieure fournie à un PMF pour s'engager dans une affaire contre un autre Etat Membre de l'OMC (qu'il soit industrialisé ou en développement) s'en trouvent extrêmement compliquées. Les idées suivantes peuvent être considérées pour améliorer l'accès des PMF au MRD de l'OMC:
i. Une extension des services de conseil juridique du Secrétariat de l'OMC qui devraient non seulement prévoir des consultations initiales pour les PMF mais également de l'assistance sur les détails de la préparation d'une affaire. Certes on pourrait ici arguer du fait que le Secrétariat doit maintenir une position neutre; mais des solutions pourraient être trouvées sous la forme d'une structure rattachée au Secrétariat (et non le Secrétariat lui-même) qui serait aussi engagée que les conseils juridiques privés.
ii. Le lancement du Advisory Centre on WTO Law, particulièrement si ce dernier devenait effectivement en mesure de fournir une large gamme de prestations à prix réduits et un moyen efficace de développer les expertises nationales dans les PMF directement.
iii. Le développement de conseils juridiques gratuits, que ce soit par des études d'avocats (une étude de Genève propose déjà des services gratuits pour les PMA) ou par d'autres institutions susceptibles de délivrer de l'expertise sur le droit du commerce international.
iv. L'usage de juristes expérimentés issus du secteur privé a également ses mérites, particulièrement en aidant au développement de compétences propres dans les PMF. Ceci peut être cher, mais un financement au travers du Secrétariat de l'OMC, au travers d'un fonds spécial, au travers du Advisory Centre on WTO Law ou par tout autre arrangement gratuit ou offrant de fortes réductions d'honoraires, pourraient alléger la charge financière qui pèse sur les PMF.
v. Plus de formation au travers de séminaires organisés par l'OMC, la CNUCED ou l'ACICI pourraient enfin constituer un apport utile aux idées émises ci-dessus.
Note 1 : Par PMF il convient d'entendre les pays qui traditionnellement ont été peu actifs au sein du système commercial multilatéral et qui souffrent de contraintes tant structurelles qu'institutionnelles dans le domaine du commerce international; ceci recouvre les 48 PMA tels que définis par les Nations Unies, certains pays en développement à faible revenu ainsi que certains pays dont l'économie est en transition. (retour texte)
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