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El Fracaso de la Conferencia Ministerial de Seattle

1. La Tercera Sesión de la Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Seattle fue suspendida el viernes 3 de diciembre. No se llegó pues a ninguna Declaración. Ministros y funcionarios, así como la Secretaría de la OMC, van ha examinar a partir de ahora el modo de reanudar el proceso.

2. El fracaso de una Conferencia Ministerial sobre cuestiones comerciales es poco frecuente pero no es un hecho único. Es importante considerar los motivos de lo ocurrido.

3. En este sentido, son clave las cuestiones de orden sistémico y organizativo. Las largas negociaciones en torno a la nominación del nuevo Director General desviaron a los funcionarios presentes en Ginebra del proceso de preparación de la Conferencia Ministerial de Seattle. Igualmente, durante dicho período, la ausencia de un Director General trabó la labor de la Secretaría y la dirección del proceso. Este problema se vio agravado por la falta de liderazgo político de los Miembros clave antes de la Conferencia. Los proyectos de documentos dejaron, por consiguiente, demasiados puntos pendientes para ser decididos durante la Conferencia Ministerial.

4. Resultó obvio que los procedimientos establecidos en los inicios del GATT, concebidos para aproximadamente 30 Miembros activos, a fin de que se adoptaran las decisiones por consenso, no funcionan de manera satisfactoria con un total de 135 Miembros. Es especialmente con respecto de los países en desarrollo, que constituyen actualmente una mayoría significativa y que a menudo, debido a su falta de conocimientos técnicos, fueron excluidos de ciertas reuniones importantes celebradas en Seattle en las que participaron un número limitado de actores clave. Sin embargo, la participación de los países en desarrollo en las actividades de la OMC y en los preparativos de la Ministerial contrasta fuertemente con la falta de participación activa de los mismos en las Rondas de negociaciones comerciales multilaterales precedentes, en los que tan sólo un grupo reducido de países en desarrollo contaba con los conocimientos técnicos y el interés necesarios para tratar de influir en las negociaciones y así defender sus objetivos nacionales.

5. Es cierto que la participación de los países en desarrollo en el proceso de preparación de la Conferencia Ministerial de Seattle no tiene precedentes, como lo demuestra el gran número de propuestas presentadas por estos países en relación con los principales temas de negociación. Así pues, el proceso de negociación de Seattle, calificado de "medieval" por uno de los principales negociadores de un grupo de países desarrollados, no cumplió las expectativas de los países en desarrollo, los cuales se sintieron marginados del proceso de toma de decisiones que tuvo lugar en Seattle. Dichos países hicieron públicas sus opiniones a través del Grupo Africano y del CARICOM que declararon oficialmente su "decepción y desacuerdo" en cuanto a la manera en la que se desarrollaron las negociaciones y a la falta de transparencia del proceso. Antes de convocar nuevamente la Conferencia Ministerial, será preciso analizar muy de cerca la manera de lograr una mayor transparencia y participación, sin que por ello se sacrifique la eficacia del proceso.

6. Otro elemento que ha contribuido al fiasco de la Conferencia Ministerial de Seattle está vinculado a la reciente posición adoptada por los grupos de presión y las ONG, según los cuales el sistema de comercio mundial es responsable de que se hayan limitado los derechos de los gobiernos nacionales en el ámbito de la protección de la salud, de los trabajadores, del medio ambiente y de los consumidores; por otra parte, la creciente publicidad de la que se benefician dichos grupos ejerce gran presión sobre los negociadores. La vinculación entre cuestiones como las normas laborales y medioambientales y las sanciones comerciales es por tanto más sensible y polémica. Será preciso definir con claridad en el futuro el papel de las ONG, de los gobiernos nacionales y de la OMC.

7. Por último, ciertos elementos circunstanciales (como celebrar la conferencia en los Estados Unidos, en donde ciertas consideraciones de política interna han tomado proporciones desmesuradas, dada la cercana fecha de las elecciones presidenciales estadounidenses) ha complicado más todavía una situación ya de por sí problemática. Un ejemplo de lo anterior es la insistencia por parte de los Estados Unidos de incluir en la Declaración Ministerial, y ello por motivos políticos, la polémica cuestión de las normas fundamentales del trabajo, a la que se oponían tajantemente los Miembros en desarrollo. De igual manera, la falta de flexibilidad (y voluntad política) por parte de todos los negociadores en Seattle, que ya pudo percibirse en Ginebra en vísperas de la Conferencia, auguraba el negativo desenlace de la reunión. Por otra parte, el lanzamiento de una nueva Ronda de negociaciones no parecía ser de interés para nadie.

8. En lo referente a la estructura de la Conferencia Ministerial, los órganos principales fueron los siguientes:

· Sesión Plenaria

· Comisión Plenaria

· Grupos de trabajo de la Conferencia Ministerial

- Agricultura, Presidente: Sr. G. Yeo, Ministerio del Comercio y de la Industria, Singapur.

- Aplicación y Normas, Presidente: Sr. P.S. Pettigrew, Ministro del Comercio Internacional, Canadá.

- Acceso a los Mercados, Presidente: Sr. M. Malie, Ministro del Comercio y de la Industria, Lesotho.

- Cuestiones relativas a Singapur, Presidente: Sr. A. Lockwood Smith, Ministro del Comercio Internacional, Nueva Zelandia.

- Cuestiones sistémicas, Presidente: Sr. J.G. Valdes, Ministro de Asuntos Exteriores, Chile; Copresidente, Sr. Anupkumar, Ministro del Comercio, Fiji.

9. En lo referente a la substancia de las negociaciones, además de la falta de preparación de la Conferencia Ministerial ya mencionada, era obvio que varias delegaciones principales estaban tratando de negociar el resultado de una nueva Ronda de negociaciones, en lugar de los parámetros de ésta; cabe señalar asimismo que numerosos participantes de países en desarrollo se mostraron particularmente exigentes, lo que no resulta sorprendente, dados los escasos resultados que según su opinión obtuvieron de la Ronda Uruguay. Otro factor importante fueron las discrepancias que suscitaron los programas de trabajo presentados por los Estados Unidos y por la Unión Europea; el enfoque de los Estados Unidos restringía considerablemente el alcance de la nueva Ronda de negociaciones comerciales multilaterales, mientras que la Unión Europea apoyaba un mandato más amplio, dada la necesidad de obtener resultados positivos en el mayor número de temas de su interés para poder así contrarrestar sus concesiones agrícolas.

10. Las diferencias en los enfoques de los Estados Unidos y de la Unión Europea se reflejan asimismo en sus actitudes frente al "resultado" de las negociaciones "congeladas" y en la forma de proseguirlas. Según la opinión de los Estados Unidos, todos aquellos documentos que se han examinado, en particular el llamado Proyecto de Texto de la Ministerial "3/12-05.45", siguen pendientes, mientras que la Unión Europea parece opinar que sería más conveniente reanudar la Conferencia Ministerial desde el principio. Si bien no se trata de un documento adoptado por consenso, el llamado "3/12-05.45", único "resultado" de Seattle, será probablemente la base del nuevo proceso de negociaciones, aunque la Unión Europea lo rechace por considerarlo un documento "muerto". Habida cuenta de que no se ha llegado a ningún acuerdo, resulta claramente inadecuado tratar de formular un comentario detallado. Sin embargo, puesto que se trata del último documento, cabe señalar, desde el punto de vista de los países en desarrollo, los aspectos siguientes:

a. En el preámbulo, se expresa el compromiso de "hacer efectiva y operacional la cuestión del trato especial y diferenciado en su conjunto". Es importante, cuando proceda, que dicho compromiso se refleje en medidas jurídicamente vinculantes establecidas en acuerdos específicos; pero está claro que este tema se incluirá en el mandato de las negociaciones.

b. En lo referente a la aplicación de los acuerdos y decisiones ya existentes, se ha elaborado una lista exhaustiva sobre las "esferas de interés" (con el establecimiento de un Mecanismo Especial bajo la supervisión del Consejo General a fin de que dichas esferas sean tratadas "de ser posible en un plazo de un año". Se ha incluido asimismo en el Anexo del documento "3/12-05.45" una serie de proyectos de decisiones; sin embargo, hasta el momento, se trata sobre todo de exhortaciones de carácter general, por ejemplo "examinar con especial atención toda aplicación tendente a iniciar una investigación sobre prácticas antidumping " en un plazo de 365 días a partir del intento de aplicación precedente.

c. En cuanto a la nueva Ronda de negociaciones, los principios y puntos organizativos no son nada sorprendentes (por ejemplo el compromiso único); sin embargo, lo que conviene destacar es que el trato especial y diferenciado ha de "reflejarse en disposiciones efectivas y operativas", sin referencia alguna a disposiciones jurídicamente vinculantes.

d. Las disposiciones relativas a la cooperación técnica se acompañan de observaciones como "dentro de los recursos disponibles, tanto financieros como humanos", si bien se mencionan específicamente ciertos países que carecen de representación permanente en Ginebra. La eficacia de la cooperación técnica requiere un compromiso real para poder suministrar fondos y recursos humanos. Sin embargo, la consideración esencial es que se reexamine el contenido y las modalidades que se deberán adoptar para hacer más efectiva la cooperación técnica.

e. No se hace mención a disposiciones especiales en materia de acceso a los mercados para los países menos adelantados. Ello se debe a ciertos productos particularmente sensibles (como los textiles) para los países desarrollados. De igual modo, no se hace referencia a la iniciativa de reducción acelerada de los aranceles aduaneros (accelerated tariff liberalisation initiative - ATL), dadas las divergencias, en cuanto a su alcance, entre los países desarrollados.

f. Si bien de limitado alcance, la incorporación de un elemento de carácter medioambiental, recogido en la disposición según la cual el Comité de Comercio y Medio Ambiente, así como el Comité de Comercio y Desarrollo "proporcionarán un foro para identificar y debatir" los aspectos de las negociaciones relativos al medio ambiente y al desarrollo.

g. De manera sorprendente, la relación entre las normas fundamentales del trabajo y el comercio no constan en absoluto en el proyecto de texto.

11. El paso siguiente será determinar las modalidades que permitan reiniciar el proceso, incluyendo el si se deberá volver a convocar la Conferencia. Previamente, el Director General examinará las cuestiones sistémicas, en particular la participación de todos los Miembros en el proceso de negociación y la forma de llegar a un proceso de toma de decisiones más equitativo. A continuación, los delegados presentes en Ginebra efectuarán un balance y en ese contexto prepararán las decisiones necesarias dentro del marco del Consejo General. El momento de la celebración de la nueva Conferencia dependerá de la voluntad política de llevar a buen término las negociaciones; puede que una de las consideraciones determinantes sean las elecciones presidenciales estadounidenses que tendrán lugar en noviembre de 2000.

12. Mientras tanto, los trabajos relativos al programa incorporado se iniciarán en enero de 2000. De manera específica, se desarrollarán negociaciones en relación con el Acuerdo sobre la Agricultura, el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios y el Acuerdo sobre los ADPIC. No obstante, puesto que no se llegó a ningún acuerdo en Seattle y que, por consiguiente, no se definieron directrices en cuanto a la dirección que deberán tomar las nuevas negociaciones, existen preocupaciones en cuanto a la eficacia de las mismas.

13. En suma, el fracaso de la Conferencia Ministerial refleja que los Miembros de la OMC no estaban preparados para iniciar una nueva Ronda de negociaciones de gran alcance. La OMC se ha visto debilitada por ello. Depende ahora de los Miembros de la OMC la salvaguardia del sistema, el cual sigue siendo de interés para la comunidad internacional en general, y para los países en desarrollo en particular. Para este cometido, la Secretaría y el Director General de la OMC deberían poder contar con el apoyo incondicional de todos los Miembros.

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